財政分析手冊（2023版）：預算篇.pdf

財政分析手冊（2023版）：預算篇。財政在國家治理中發揮基礎和重要支柱作用，預算管理是宏觀調控的重要手段，因此讀 懂財政數據成為宏觀固收研究的必要條件。本文作為新版財政分析手冊的首篇，對“國 家賬本”中的財政收支核算進行深入解析。

我國政府預算管理體系分為中央、省、市、縣、鄉等五個層級，包括一般公共預算、政 府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。讀懂“四本賬”，成為分析和 理解財政政策的基礎。

從體量看，四本賬差異較大。一般公共預算規模最大，2022 年收入達 20.37 萬億元， 資金主要來源于稅收收入；政府性基金預算規模次之，收入約 7.79 萬億元，主要來源 于地方國有土地使用權出讓金和新增專項債發行收入；國有資本經營預算規模最小，不 足 6000 億元，主要來源于國有企業的利潤上繳；社會保險基金預算收入 10.15 萬億元， 資金來源包括保險費收入、政府補貼收入和投資收益等。

四本賬之間資金往來密切。政府性基金和國有資本經營預算的盈余部分可以通過“調出 資金”或補充“預算穩定調節基金”的方式供一般公共預算使用，而后者可通過“社會 保障和就業”、“衛生健康”等支出分項補貼社會保險基金預算。

分稅制背景下，理解央地財政關系包括四個要點。一是收入劃分，以稅收為主體的政府 收入如何分配；二是財政事權和支出責任劃分，事該由哪級政府干，錢該由哪級政府出； 三是轉移支付制度，如何調節各級政府間的財力盈缺；四是稅收返還和上解。

調入資金和結轉結余使用是一般公共預算收入的重要補充。隨著經濟增長趨勢性放緩， 我國一般公共預算收入增速不斷下降。因此，調入中央預算穩定調節基金、從中央政府 性基金預算和中央國有資本經營預算調入資金、地方財政使用結轉結余及調入資金成為 一般預算收入總量的重要來源。

政府性基金預算不列赤字，不影響一般公共預算赤字規模。國有土地出讓金收入是我國 政府性基金收入的重要來源，2022 年占比高達 86%。近年來，我國加大了政府性基金 預算與一般公共預算的統籌力度，將政府性基金預算中的相關項目收支轉列一般公共預 算，并將政府性基金項目中結轉較多的資金調入一般公共預算，以盤活存量資金。 

2010 年起，國有資本經營預算逐步加大調入一般公共預算力度。2018 年向一般公共預 算調出 884.92 億元，而 2022 年達到 2643.41 億元，國有資本收益上繳公共財政比例 逐年上升。

社會保險基金不能用于平衡一般公共財政預算，一般公共財政預算可補助社會保險基 金。

實際赤字是反映財政積極程度的關鍵指標。財政赤字不是一般公共預算收入與一般公共 預算支出簡單相減得出的結果，還要考慮使用預算穩定調節基金、從政府性基金預算和 國有資本經營預算調入資金、動用結轉結余資金，因此實際赤字能更好地度量財政支出 與財政收入之間的真實差額。對比來看，2020-2022 年的財政赤字率分別為 3.71%、3. 11%和 2.78%，而同期實際赤字率達到 6.19%、3.75%和 4.71%。

實際赤字超過財政赤字的部分由結轉結余和調入資金填補。由于盤活存量捉襟見肘，彌 補收支缺口越來越依賴跨賬簿資金調入。2022 年政府性基金預算超收 2.2 萬億元，據 測算約 1.2 萬億資金被調入一般公共預算。

解讀月度財政數據。首先，分析廣義財政收入和支出增速變化。其次，對于一般公共預 算，分別從收和支兩個方面進行分析。收入方面，主要從稅收收入和非稅收入兩個維度 分析收入結構，并考察預算完成情況；支出方面，重點關注各支出分項的具體變化。最 后，對于政府性基金預算，重點關注土地出讓收支和地方政府債券發行情況。