養老保險行業體系研究（一）：中國基本養老險，改革歷程與政策經驗.pdf

養老保險行業體系研究（一）：中國基本養老險，改革歷程與政策經驗。中國基本養老保險的潛在收支缺口愈發令人擔憂，現行制度設計也不斷引發關 于代際公平、待遇公平的爭論。本報告嘗試通過回顧基本養老保險的建立和改 革歷程，矛盾與厘清爭議的起源，并總結改革經驗，提出政策建議。

中國基本養老保險的發展大致可分為四個階段：第一階段為1949-1978年，中 國的基本養老保險，在計劃經濟體制下形成了“城鄉二元、政企雙軌”的格局。 彼時的低經濟發展水平，直接導致了基本養老保險的覆蓋面狹窄；“高就業、低 工資、高福利”的經濟結構，又導致了基本養老保險的收支設計不平衡。這兩個 問題，基本成為了未來70多年改革所重點需要解決的兩個問題。只是當時，這 兩個問題被年輕的人口結構，以及財政管一切的計劃經濟制度所掩蓋。

第二階段為1979-1991年，在人口老齡化和經濟體制改革的推動下，中國基本 養老保險收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，剛剛開始改革開放的中國， 還不具備對其進行大刀闊斧改革的能力，只能通過一系列“打補丁”和“拆東墻 補西墻”的方式維持基本養老保險制度的運行。在這一時期，基本養老保險從 國家保險轉向企業保險，又從企業保險轉向社會保險，并最終確立了“籌資多 渠道”“社會統籌”的制度模式。

第三階段為1992-2002年，隨著經濟體制改革的深入，基本養老保險收支不平 衡的矛盾延續，覆蓋面狹窄的問題集中暴露。中國開始對基本養老保險制度進 行大改。從收繳、管理、計發等制度設計，到城鄉、政企的制度覆蓋，基本重塑 了基本養老保險的格局，最終確立了“統賬結合”“制度統一”的制度愿景。

第四階段為2003年至今，在吸取了過去20多年改革經驗教訓的基礎上，確定 了當前的基本養老保險制度體系，并首先著手擴大制度覆蓋面。到2015年，終 于建立起以機關事業單位基本養老保險、企業職工基本養老保險和城鄉居民基 本養老保險共同構成的第一支柱，最終將覆蓋面狹窄問題，降格為制度不統一 的問題。同時，收支不平衡的矛盾作為長期矛盾，只是得到了緩解。

當前，制度不統一問題包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制 度不一。而收支不平衡矛盾，則體現為：個人賬戶空賬運行等歷史遺留問題；全 國統籌實現困難；基金結余耗盡風險等。對此，學界和市場，大多提出了延遲 退休、統一制度、做實空賬、調整繳費和待遇水平等一系列方法。

回顧基本養老保險的改革和發展歷程，我們認為，各類改革措施只有做到兼顧 效率公平、統籌長短利益、充分考慮外部性三者，才能保證落地。在當前背景 下，我們認為充實社保基金是最佳方案；延遲退休和調整繳費率及待遇水平等 方法，需要考慮節奏問題；做實個人賬戶空賬和全國統籌等改革，則仍需等待 更好的推進時機。