歐盟對供應鏈安規劃及戰略分析

歐盟供應鏈安全戰略通過多個層面的具體政策架構得以推進。

1.歐盟對供應鏈安全的總體規劃

傳統國際關系理論中，現實主義理論存在“進攻性”和“防御性”兩個 流派的分野，前者追求安全利益的最大化，強調打破現狀，最大限度地增強 自身實力，而后者則強調通過相互制衡來實現安全，主張保持類似美蘇兩 極制衡那樣的穩定結構。歐盟經濟安全戰略作為構建“歐洲戰略自主”體系 的重要方面，同樣含有“進取型”和“防御型”兩種政策架構。前者盡可能 確保自身開發新技術的速度比對手更快，效率比對手更高，力爭掌控尖端 技術的全球發展方向，可稱為“確保技術進步”的戰略，表現形式一般是產 業政策。后者則盡可能確保自身對既有的尖端技術的獨占，降低對手技術 進步和產業升級的速度，壓縮對手的經濟發展空間，借此確立自身的競爭優勢，可稱為“確保技術占有”的戰略，具體表現在出口管制、投資審查和 貿易保護等類型的政策中。歐盟的供應鏈安全戰略，蘊含于這兩種類型的 政策架構之中。

在“進取型”戰略方面，歐盟在 2020 年 3 月公布《歐洲新產業戰略》 文件，2021 年 5 月 5 日發布《更新 2020 新產業戰略》文件，2022 年 10 月 發布歐洲理事會 EUCO34/22 號文件，致力于在全歐洲層面協調各方，匯聚 資源，加速歐洲自主掌控的技術研發和產業升級，力求建立歐洲對“新興顛 覆性技術”和“戰略性產業”的主導權。這些文件都明確提出，要確保歐盟 意圖扶持的“戰略性產業”的供應鏈穩定，在投入要素和售出產品的環節， 尤其是在投入原材料和能源的環節，要借助三方面的舉措增強供應鏈的“韌 性”，即推進歐盟與其成員國的雙層協調機制，參與美國主導的“小集團式” 的西方技術與產業聯盟，推進對全球南方的發展援助。

在“防御型”戰略方面，2020 年初以來歐盟及其主要成員國都在不斷 出臺新的政策法規，強化出口管制、投資審查和貿易保護。歐盟在 2021 年 9 月出臺法規，在歐盟層面建立出口管制的完備架構，對軍民兩用的“雙重 用途”產品和相關技術的出口實施更為嚴格的管控。隨著歐盟對俄制裁的 持續升級，歐盟在 2022 年 5 月 5 日和 2023 年 1 月 11 日兩次修訂該法規， 擴展了出口管制的產品名錄。而德國、法國和荷蘭等成員國在 2022-2023 年 陸續出臺的國家安全戰略文件中，也都闡述了關于出口管制的意向。歐盟 投資審查法規早在 2019 年 3 月 13 日就已生效，2021 年 9 月 19 日歐盟修 訂了這一法規，強化對高科技領域外資“風險”的管控，而德國、法國和荷 蘭等成員國在 2021-2022 年里也都相繼修訂或出臺了自己的投資審查法規。 這些文件都做出詳細的規定，對與“戰略性產業”直接相關的技術、原料、 能源、中間產品和制成品的跨境流動和相關投資實施嚴格的監管與限制， 防止競爭對手利用歐盟的供應鏈獲取“戰略性技術”或損害歐盟獲取關鍵 原材料和能源的供應體系。

2.歐盟供應鏈安全戰略的具體架構體系

歐盟供應鏈安全戰略通過多個層面的具體政策架構得以推進。在技術 與產業層面，歐盟將關鍵原材料戰略和能源安全政策融入既有的產業戰略 體系，以確保“戰略性產業”所需的核心資源與能源能實現穩定的供應。在 對外經濟聯系層面，歐盟不斷細化出口管制、投資審查和貿易保護的管控 措施，以限制特定的技術、產品和資本的跨境流動，防止歐盟的競爭對手滲 透供應鏈，進而侵蝕歐盟對核心技術的獨占。在外交與戰略層面，歐盟在三 方面同時推進：首先是開展自貿協定談判，意圖建立更多的雙邊自由貿易 區，從而不斷拓寬供應鏈；其次是參加美國主導的“小集團式”多邊技術與 產業聯盟，在此基礎上形成供應鏈聯盟；再次是在全球南方開展經濟外交， 借助構建各種雙邊協作機制等形式，向關鍵節點國家提供發展援助，以換 取這些國家向歐盟穩定地供應資源和能源。

（一）技術與產業層面 從 2020 年初至今，歐盟已出臺 440 余份產業政策文件，其中 2024 年 初至今出臺的文件就有近百份。2020 年 3 月 10 日，歐盟出臺《歐洲新產業 戰略》文件，確立歐洲產業升級的“數字轉型”和“綠色轉型”大方向，在 此框架內明確提出“減少對外依賴”、實現“供應鏈安全”和“技術安全” 的目標。① 2021 年 5 月 5 日，歐盟出臺《更新 2020 新產業戰略》文件，提 出更加具體的供應鏈安全目標，即在原材料、電池、醫藥原料、氫能、半導 體和云技術這六個“戰略性領域”消除“對外戰略性依賴”。②此后，在俄烏 沖突延宕、能源危機惡化、經濟陷入滯脹的背景下，歐洲理事會在 2022 年 12 月 15 日出臺 EUCO34/22 號文件，再度強調要加速制訂產業政策，調整全球供應鏈布局，致力于減少“敏感領域”的“戰略依賴”。①

與此同時，歐盟還出臺多項針對“戰略性產業”特定部門的專門法規和 政策，提出確保供應鏈安全的具體措施。2023 年 9 月《歐盟芯片法案》生 效，2024 年 4 月《關鍵原材料法案》生效，6 月《凈零排放工業法案》生 效，8 月《歐盟人工智能法案》生效，此外歐盟從 2020 年至今還出臺了 50 多份通報、決定和報告等文件，涉及芯片、清潔能源、人工智能開發、航空 航天、電動車電池、數字基礎設施等多個產業部門。在這些文件中，歐盟提 出在歐盟和成員國兩個層面建立協調機制，通過聯合招標采購、物流數據 監控、美歐信息數據互通等形式，確保原料、能源和中間產品的持續輸入， 特別是確保“戰略性產業”所需的稀有金屬、稀土元素和非金屬稀有礦產等 原料的輸入，進而實現技術研發的穩定運行和產品的穩定銷售，從而構建 起具體的政策架構。同一時期，各成員國也先后出臺或修訂了自己的產業 政策，其內容大同小異。法國在 2021 年 10 月 15 日公布了《法國 2030 投 資計劃》，②德國在 2022 年 10 月 25 日公布了《2022-2025 聯邦政府數字戰 略》，荷蘭在 2022 年 7 月 8 日出臺了《戰略性和綠色產業政策計劃》。這些 文件表明，各成員國都在借助補貼和政府主導的投資項目等形式，一方面 扶持人工智能、量子計算和信息通信等最尖端產業，另一方面則推動以氫 能和電動車電池為核心的清潔能源產業，落實歐盟“數字轉型”和“綠色轉 型”兩個大方向，并減少“對外依賴”。

（二）出口管制和投資審查層面 在出口管制領域，歐盟層面主要對具有明顯、直接的“軍民兩用”特征 的“雙重用途產品”實施管控，而成員國則全權運作對所有其他產品的出口 管制。2021 年 9 月 9 日，在美歐已決定建立“美歐貿易與技術委員會”（TTC）的背景下，歐盟出臺新的法規文本，宣布建立新的系統完備的出口 管制體系，限制核工業材料、航空工業材料、高端材料加工業、高端電子元 器件、計算機、電信業、海洋監聽感應器、海空導航設備、深潛設備和航天 推進設備等十大類產業的產品、相關制造設備和相關制造技術的出口，針 對不同的出口目的國設立九種出口申報與審批類型，對中國的出口被置于 較為嚴苛的第四、第五和第八個類型。① 2022 年 1 月 6 日和 2023 年 1 月 11 日，歐盟兩次修訂這一法規文本，增加了被管制的產品和技術的新種類，主 要是先進半導體生產和生化制造相關的技術、原料與中間產品，同時還提 高了限制出口的高端計算機的最低性能門檻，規定每秒浮點運算次數達到 70 Tera FLOPS 以上的計算機的出口，必須接受嚴格審查。②考慮到 2022 年 10 月以來美國對華半導體出口管制不斷加碼，歐盟的這兩次修訂顯然有配 合和協助美國的意圖。

歐洲對美國的配合和協作并不限于歐盟層面，成員國也在與美國開展 溝通協調。2022 年 10 月 7 日美國出臺對華芯片禁運新規后，拜登政府大力 游說日本和荷蘭政府，要求兩國同時出臺新規，停止對華銷售用于生產半 導體的“深度紫外線光刻機”等設備。日本政府很快就同意，但荷蘭政府出 于商業利益考量而猶豫不決。直到 2023 年 1 月 27 日，荷蘭最終同意參加 美國的禁運。6 月 23 日，荷蘭外貿部發布行政命令，對用于生產先進半導 體的光刻機等設備的出口實施管制。③此外，7 月 13 日出臺的《德國對華戰略》文件也專設一節闡述了德國對華出口管制的總體意向。

在投資審查領域，對域外企業在歐投資的具體項目進行審批的行政權 限，至今仍在歐盟成員國手中，但歐盟層面的投資審查機制已初具規模，歐 盟有權對外來投資項目出具意見，這些意見必然影響成員國的審批意向。 2019 年 4 月 1 日，《歐盟投資審查框架法規》生效，確立了歐盟與成員國之 間的信息溝通與合議協作機制。②歐盟委員會在 2020 年 3 月 25 日發布《保 護歐洲戰略資產和防范第三國外來直接投資的指南》，③要求成員國嚴格防 范中國趁疫情收購歐洲的所謂“戰略性資產”，在 2021 年 3 月 26 日又發布 《控制歐盟境內并購的程序與管轄》的工作組報告，對審查的流程進行了 整理和細化。④ 2021 年 9 月 29 日，歐盟修訂外資審查法規，列舉成員國應 阻止外資進入的產業部門，主要是與歐盟資助研發的太空遙感、衛星通信、 航天、氣候治理、人工智能等高科技項目直接相關的領域。從 2021 年開始， 歐盟每年發布關于投資審查的年度報告，對流入歐盟境內的資本進行監控 和分析，同時越來越注重監控中國對歐洲“戰略性”的基礎設施或其他資產 的投資。2023 年 1 月 13 日歐盟針對“扭曲歐盟內部市場的外國補貼”的法 規生效，規定如果外國企業獲取本國政府補貼后向歐盟境內投資，歐盟將 實施行政“矯正”措施。

 歐盟成員國也在不斷收緊對外資的管控。2020 年至今，德國多次修訂 《對外經濟法》（AWG）和《對外貿易條例》（AWV），一方面落實 2019 年生效的《歐盟投資審查框架法規》，另一方面則逐步擴大德國政府監管外資 的力度。2021 年 5 月，德國《對外貿易條例》第 17 次修正案生效，將必須 申報的外商投資領域從 11 個擴展為 27 個，對涉及德國國家安全、與高科 技相關和投資者具有外國國企背景的投資項目，設置了更加瑣細繁苛的具 體規定。①當前德國正打算制訂一部單獨的《外商投資審查法》。②法國在 2020 年 4 月和 2021 年 9 月對外資審查制度進行了重大修訂。一般來說，外國企 業在法國企業的股權占比達到一個最低門檻，該法國企業就必須申報并接 受審查，根據新規，這一最低門檻從 33%降低至 25%，同時審查范圍擴大， 與高科技相關的“戰略性行業”的企業都被列為重點審查對象。③荷蘭在 2022 年 5 月 18 日通過《投資并購安全測試法案》，對可能影響荷蘭國家安全的 外資并購項目，進行監控和審查。

 值得一提的是，2023 年 2 月 23 日，歐盟委員會宣布在歐盟機構禁用中 國的抖音 APP 平臺，6 月 15 日，歐盟委員會出臺《實施 5G 網絡安全工具 箱》的提案，表示將不再使用中國的華為和中興通訊兩家公司的電信服務， 并要求各成員國將這兩家公司排除出本國電信服務市場。2024 年 1 月 24 日，歐盟出臺《出口管制白皮書》《投資審查白皮書》和更為嚴格的投資審 查法規的提案，再次強調要與伙伴國家磋商協調，改變過去供應鏈集中于 少數“第三國”的布局，聯合應對“第三國”對供應鏈的破壞。這些舉措必將深刻影響歐盟的外部供應鏈布局，并對中歐經貿關系產生負面影響。

（三）外交與戰略的層面 拜登政府上任以來著手推行“小集團式”多邊主義模式，按照“盟友伙伴-一般友好國家”這三個層次，構建緊密程度各不相同的協作架構，在 現有的全球治理體系之外另起爐灶，鞏固美國現有的同盟體系，加緊影響 全球南方，以“切香腸”式的漸進方式排擠中國。2021 年上任以來，為確 保自身的供應鏈安全，拜登政府著手建立“礦產安全伙伴關系”和“美日韓 臺半導體伙伴關系”等聚焦特定行業部門的技術與產業聯盟，并持續力推 “印太經濟框架”（IPEF）和“全球基建與投資伙伴關系”倡議（PGII）等 國際經濟協作機制，意在抗衡中國的“一帶一路”倡議。雖然拜登政府的關 注焦點在亞太地區，但歐盟作為傳統盟友，在美國主導的供應鏈安全協作 體系中占有重要位置。

歐盟一方面發揮“敲邊鼓”的作用，為美國在中國周邊和全球南方的經 濟外交攻勢提供援應，另一方面則根據自己對外部供應鏈布局的意向，從 三方面著手開展經濟外交。首先，除了運作“美歐貿易與技術委員會”（TTC）， 與美國開展“關鍵礦產協定”談判，歐盟還與西方陣營中的工業化國家推進 雙邊技術與產業協調機制。2022-2023 年，歐盟與新加坡、日本和韓國先后 建立“數字伙伴關系”，每年舉行一次雙邊會議，同時還針對先進材料制造 和跨境數據流動等特定產業領域，與日本舉行專門對話。其次，參加美國主 導的針對全球南方的多邊發展援助架構，在某些資源豐富的節點國家投資 交通基建。2023 年 9 月歐盟配合美國發表聲明，表示將與美國聯手建設“印 度-中東-非洲經濟走廊”，并將在非洲的安哥拉、贊比亞和剛果三國共同建 設“羅比多走廊”，投資修建鐵路。再次，歐盟聚焦非洲和拉美，在自己的 “全球門戶”計劃的框架內密集開展經濟外交，重心放在“原材料外交” 上。2022-2024 年，歐盟與納米比亞、剛果（金）、贊比亞和盧旺達等非洲 國家和阿根廷、智利等拉美國家建立“原材料伙伴關系”。2023 年 7 月 17日，歐盟主辦了 8 年來的首次“歐盟-拉美與加勒比共同體雙邊峰會”，同 時還使用自己掌控的全球遙感環境監測系統（即“哥白尼系統”），幫助阿根 廷勘探礦藏。