中國供應鏈安全總量及行業層面政策梳理

制造業是國民經濟基礎，高端裝備制造關系國家戰略安全。

一、總量層面政策

1.總體戰略與指導思想

2012 年黨的十八大以來，中央政府在“供給側結構性改革”、“雙循環”戰略背景下相繼出臺多項綜合 性政策，以提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。 2017 年，國務院印發《關于積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》，提出以信息化、標準化、信用體 系和人才培養為支撐，創新供應鏈新技術、新模式。意見強調推進農業、制造、流通、金融、綠色以及全球 供應鏈建設 6 大重點任務，提高全球供應鏈安全水平。此文件為產業鏈供應鏈各環節的協同創新提供了制度 基礎，促進多部門多領域的統籌布局。此后，中央經濟工作會議、五年規劃和專項改革文件頻頻指出要強化 產業鏈供應鏈安全。 2020 年 3 月，工業和信息化部辦公廳印發《關于開展產業鏈固鏈行動推動產業鏈協同復工復產的通知》 指出，聚焦重點產業鏈，以龍頭企業帶動上下游配套，打通復產“堵點”，落實復工支持政策，加快產業鏈 協同復工復產，維護上下游供應鏈穩定。《通知》有效發揮了龍頭企業的牽引作用，強化了產業鏈各環節的 聯動復蘇能力。

2022 年商務部等 8 單位關于印發《全國供應鏈創新與應用示范創建工作規范》，再次強調“建立供應鏈 安全評估和預警體系，提高風險動態監測、實時預警能力”；分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策，形成 安全可靠的產業鏈供應鏈。該規范推動了風險管理標準化，為供應鏈安全提供了制度化預警和應對機制。 2024 年黨的二十屆三中全會 審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調“健全提升產業鏈供應鏈 韌性和安全水平制度”，并作出了系統全面部署，要求加強重點產業鏈體制機制建設，推進技術攻關和成果 應用，建立安全風險評估與應對機制，加快完善國家儲備體系。各級政府亦推出配套措施，如組建紓困基金、 實施關鍵零部件國產替代項目、金融機構提供供應鏈融資支持等，通過財政補貼、稅收減免、信貸扶持等多 種手段提升產業鏈整體穩定性和自主可控能力。

2.財政支持政策

（1）稅收優惠政策。2017 年國家稅務總局《關于實施高新技術企業所得稅優惠政策有關問題的公告》明確企業獲得高新技術 企業資格后，自高新技術企業證書注明的發證時間所在年度起申報享受稅收優惠，并按規定向主管稅務機關 辦理備案手續。此舉通過降低稅負成本，鼓勵技術創新企業在供應鏈關鍵領域深耕發展，為高端產業鏈構建 提供稅收支撐。 2021 年 4 月，財政部《關于明確先進制造業增值稅期末留抵退稅政策的公告》提到，為進一步促進先進 制造業高質量發展，符合條件的先進制造業納稅人可以在納稅申報期向主管稅務機關申請退還增量留抵稅額，并明確允許退還的增量留抵稅額=增量留抵稅額×進項構成比例。該政策有效緩解了制造業企業的流動性壓力， 增強了供應鏈上下游企業的資金周轉能力。 2023 年 3 月，財政部、稅務總局《關于進一步完善研發費用稅前加計扣除政策的公告》為進一步激勵企 業加大研發投入，更好地支持科技創新，明確企業開展研發活動中實際發生的研發費用，未形成無形資產計 入當期損益的，在按規定據實扣除的基礎上，自 2023 年 1 月 1 日起，再按照實際發生額的 100%在稅前加計 扣除；形成無形資產的，自 2023 年 1 月 1 日起，按照無形資產成本的 200%在稅前攤銷。此措施導向企業持 續技術攻關，為產業鏈升級提供源頭創新動力。

（2）財政資金支持。2022 年 8 月，工業和信息化部辦公廳、財政部發布《關于開展財政支持中小企業數字化轉型試點工作的 通知》，指出要通過中央財政資金支持地方開展中小企業數字化轉型試點，旨在加快帶動一批中小企業成長 為專精特新企業，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化。中央財政對完成改造目標的服務平臺安排獎補資金。 每個服務平臺最高獎補不超過 600 萬元，按照不超過每家試點企業實際改造成本的 30%且獎補資金最高不超 過 30 萬元進行測算。該通知通過財政獎補，促進鏈上中小企業數字化升級，夯實供應鏈創新基礎。 2024 年 5 月，工業和信息化部、財政部、金融監管總局聯合發布了《關于進一步完善首臺（套）重大技 術裝備首批次新材料保險補償政策的意見》，明確政策支持范圍包括加快首臺（套）推廣應用、加快首批次 推廣應用、重點支持國家戰略領域，規定財政部按規定及時分配和撥付補助資金，支持關鍵技術和產業鏈發 展。政策通過保險補償與財政配套，降低了關鍵設備首批次應用風險，推動產業鏈核心裝備國產化。 2024 年 6 月，財政部、工業和信息化部財政部《關于進一步支持專精特新中小企業高質量發展的通知》， 提到要提升專精特新中小企業補鏈強鏈作用，增強產業鏈配套能力。2024—2026 年，聚焦重點產業鏈、工業 “六基”及戰略性新興產業、未來產業領域，通過財政綜合獎補方式，分三批次重點支持“小巨人”企業高 質量發展。2024 年首批先支持 1000 多家“小巨人”企業，以后年度根據實施情況進一步擴大支持范圍。該 政策通過集中資源精準扶持鏈上重點企業，強化產業鏈條完整性和協同效率。該報告體現了財政資源在保障 關鍵技術自主可控、穩鏈強鏈中的統籌調度功能。 2025 年 3 月，財政部《關于 2024 年中央和地方預算執行情況與 2025 年中央和地方預算草案的報告》， 提到 2025 年中央本級科學技術支出安排 3981.19 億元、增長 10%，進一步向基礎研究、應用基礎研究、國家 戰略科技任務聚焦。引導資源向科技創新領域集中，推動關鍵核心技術突破，減少對國外技術的依賴，提高 產業鏈供應鏈的自主可控能力。同時中央財政增加制造業領域專項資金，2025 年安排 118.78 億元、增長 14.5%， 推動制造業重點領域高質量發展，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。

3.金融扶持政策

（1）融資和金融服務。2017 年人民銀行等五部門《關于金融支持制造強國建設的指導意見》指出要進一步建立健全多元化金融 服務體系，大力推動金融產品和服務創新，加強和改進對制造強國建設的金融支持和服務。并提到要大力發 展產業鏈金融產品和服務。鼓勵金融機構依托制造業產業鏈核心企業，積極開展倉單質押貸款、應收賬款質 押貸款、票據貼現、保理、國際國內信用證等各種形式的產業鏈金融業務，有效滿足產業鏈上下游企業的融 資需求。該意見從機制創新層面推動了金融資源更精準嵌入產業鏈流通環節。 2023 年 7 月，工業和信息化部等五部門《關于開展“一鏈一策一批”中小微企業融資促進行動的通知》， 要求各地需選擇重點產業鏈構建融資促進生態，建立企業與金融機構對接機制，深入調研收集企業信息以緩解信息不對稱，優化授信、增信、上市培育、股權投資等策略，豐富綜合服務策略支持多樣化融資需求，同 時強化組織協調、政策協同和培訓服務等保障措施，以推動中小微企業融資促進工作走深走實。該通知優化 了產業鏈中小企業融資匹配機制，增強了供應鏈協同彈性。 2023 年 12 月，工業和信息化部等八部門聯發《關于加快傳統制造業轉型升級的指導意見》，明確提出 充分利用現有相關再貸款，為符合條件的傳統制造業轉型升級重點項目提供優惠利率資金支持。發揮國家產 融合作平臺、工業企業技術改造升級導向計劃等政策作用，引導銀行機構按照市場化、法治化原則加大對傳 統制造業轉型升級的信貸支持，優化相關金融產品和服務。鼓勵產業投資基金加大傳統制造業股權投資支持 力度。發揮多層次資本市場作用，支持符合條件的傳統制造業企業通過股票、債券等多種融資方式進行技術 改造或加大研發投入，通過并購重組實現轉型升級。該指導意見聚焦傳統制造環節，推動其在產業鏈中的技 術迭代與價值提升。 2024 年 7 月，財政部會同科技部等四部門印發《關于實施支持科技創新專項擔保計劃的通知》，著力解 決科技創新類中小企業因缺少有效抵質押物而面臨的融資難題，加大對這類企業的貸款和擔保支持力度，重 點支持專精特新“小巨人”企業、專精特新中小企業、創新型中小企業等，促進產業鏈供應鏈創新發展。該 通知提高了科技型企業融資可得性，有利于推動高附加值鏈條環節培育。

（2）供應鏈金融發展。2020 年 9 月，中國人民銀行等八部門出臺《關于規范發展供應鏈金融 支持供應鏈產業鏈穩定循環和優 化升級的意見》（以下簡稱《意見》），提出 23 條政策要求和措施，穩步推進供應鏈金融規范發展和創新。 《意見》明確供應鏈金融內涵，支持在真實交易背景下為產業鏈上下游提供金融服務，打通中小微企業融資 “堵點”，以降低企業融資成本，保證資金在產業鏈中順暢循環和供應鏈完整穩定。 2025 年 4 月，中國人民銀行等部門再次出臺《關于規范供應鏈金融業務引導供應鏈信息服務機構更好服 務中小企業融資的通知》，指出要規范供應鏈金融業務發展，引導信息服務機構為中小企業提供融資支持， 完善供應鏈風險評估體系，以優化中小企業融資環境，增強產業鏈供應鏈韌性與競爭力。

二、行業層面政策

1.高端裝備制造行業

制造業是國民經濟基礎，高端裝備制造關系國家戰略安全。2015 年國務院印發《中國制造 2025》提出推 進制造業創新升級和“補短板”工程，強調圍繞產業鏈部署創新鏈、突破關鍵核心技術、完善產業鏈條。20 23 年 7 月工業和信息化部等 5 部門印發《制造業可靠性提升實施意見——加快提升重點行業關鍵產品可靠性 水平》，針對機械、電子、汽車行業實施“可靠性倍增工程”，提高精密零部件、關鍵材料與核心軟件可靠 性，強調通過提高核心部件可靠性“增強產業鏈供應鏈韌性”。2023 年 8 月，工業和信息化部等七部門關于 印發《機械行業穩增長工作方案（2023—2024 年）》明確提出到 2024 年要“產業鏈供應鏈韌性和安全水平 持續提升”，并啟動強鏈補鏈行動，提升工業母機、儀器儀表、智能制造等關鍵領域技術能力。各級政府還支持制造業向中西部地區有序轉移，分散風險。這些政策著力在關鍵核心技術攻關、產業基礎再造、重大裝 備項目等方面強化支持，以填補產業鏈短板，提升供應鏈穩定性和競爭力。

2.汽車行業

汽車行業是現代制造業體系中的支柱產業之一，具有產業鏈條長、帶動能力強、技術集成度高等特點， 對推動高端制造發展、促進消費升級和穩定工業增長具有重要意義。2023 年 8 月，工業和信息化部等七部門 《關于印發汽車行業穩增長工作方案（2023—2024 年）的通知》，為汽車產業鏈提供政策支持，保障該重要 產業鏈的穩定發展。發揮產業鏈供應鏈暢通協調平臺作用，引導上下游企業加強供需對接和深度合作，形成 戰略聯盟、簽訂長單、技術合作等長效機制穩定供給。組織開展大企業“發榜”中小企業“揭榜”工作，推 動形成大中小企業協同創新合力。組織開展“1+N”制造業轉移發展對接活動，提升產業鏈供應鏈韌性和安 全水平。建立健全汽車產業鏈供應鏈安全監測評估公共服務平臺，動態監測鏈上企業供應變化趨勢，及早識 別供應鏈安全風險。

3.電子信息行業

電子信息制造業是戰略性、先導性產業，產業鏈條長、節點多，對工業經濟穩增長和國家安全至關重要。 2023 年 8 月，國務院印發的《電子信息制造業穩增長行動方案（2023—2024 年）》提出，“提升產業鏈供應 鏈韌性和安全水平”，強化產業鏈現代化建設。計劃聚焦集成電路、新型顯示、服務器、光伏等領域，通過 補鏈延鏈、升級傳統產業，推動上下游貫通發展，實現供應鏈穩定。政策還要求落實促進光伏和鋰電等產業 鏈協同發展的通知，強化光伏、鋰電上下游對接、建設統一大市場。在支持方面，加快重大項目建設，包括 集成電路、5G 通信設備、智能硬件、鋰電等領域擴產；并通過稅收優惠等方式提升芯片、顯示等高端元器件 供給能力。此外，工業和信息化部等七部門關于印發《機械行業穩增長工作方案（2023—2024 年）》指出在 電子信息行業實施“供應鏈風險預警與智能管控”，構建韌性強、彈性大的供應體系。總體來看，電子信息 產業政策通過推動關鍵技術自主創新、支持龍頭企業帶動上下游、中小企業融通發展等措施，增強了產業鏈 基礎并提升產業競爭力。

4.新材料行業

新材料是產業基礎的重要組成部分。2021 年 12 月工信部等三部委印發《“十四五”原材料工業發展規 劃》將新材料納入原材料工業范疇，部署了新材料創新發展工程和“補鏈強鏈”工程。通過創新工程，鼓勵 突破高端合金、電子化學材料、生物可降解材料等重點品種；通過補鏈工程，加強協同攻關、拓展配套渠道、 建立信息共享平臺，突破關鍵材料“卡脖子”瓶頸。該規劃指出要推進石化、鋼鐵、有色、建材等傳統行業 技術改造升級，優化原材料布局，兼顧資源節約和環保。例如，在碳纖維、新型光電功能材料、先進陶瓷等 領域，加大研發與產業化力度。政策還強化戰略資源安全保障和低碳制造，支持通過基地建設和循環利用提 升資源可控性。總體看，新材料政策著重布局前沿材料技術，完善產業生態，旨在構建完整有韌性的材料供 應鏈，提高產業鏈競爭力。

5.生物醫藥行業

生物醫藥關乎人民健康和國家安全。2021 年 12 月，國家發展改革委《“十四五”生物經濟發展規劃》 強調建立健全生物產業體系，使產業鏈供應鏈更加協調穩定。規劃提出發展面向健康需求的生物醫藥產業， 如基因測序、生物育種和生物制藥等，提升原始創新能力，并加強藥品和醫療器械審批效率。提出要“增強 生物醫藥高端產品及設備供應鏈保障水平”，支持疫苗、先進診療設備等領域的發展，有力支撐疫情防控和應對老齡化。國家鼓勵大企業開放創新資源，與中小企業協同攻關，形成產業生態。此外，通過“重大新藥 創制專項”和中醫藥發展規劃等政策，增強關鍵藥物和生物材料的研發和生產能力。總體而言，生物醫藥政 策通過全鏈條支持創新和產業協同推進，提高產業鏈自給率和競爭力，確保醫療衛生物資供應充足。

6.能源行業

能源安全是經濟社會的基礎性保障。2024 年 8 月，國務院新聞辦公室發布《中國能源轉型白皮書》，提 出堅持能源安全新戰略，加快關鍵核心技術攻關，推動能源產業鏈與創新鏈協同發展。政策強調多元化能源 供給，包括提升非化石能源比重、推進石油天然氣勘探開發和設施升級、構建現代能源體系。在安全保障方 面，推動完善石油、天然氣、煤炭、電力等能源產供儲銷體系，建設國家戰略油氣儲備和管網互聯互通，加 強煤炭保供和電網調度，以夯實糧食、能源、礦產等戰略物資的穩定供應能力。同時，中國積極參與國際能 源合作，反對“脫鉤斷鏈”等保護主義，致力于維護全球能源產業鏈供應鏈的穩定暢通。在新能源領域，政 策鼓勵發展風電光伏、水電、核電等，并加大技術投入與成本控制，培育清潔能源新增長點。通過這些舉措， 能源產業政策旨在提高能源系統韌性和創新力，為經濟可持續發展提供穩固支撐。

7.農業與糧食行業

糧食安全是國家安全的重要基石。國家發展改革委指出，要“牢牢把住糧食安全主動權，堅持以我為主、 立足國內、確保產能”，強調在復雜環境下應堅持科技支撐、合理進口并用。《中華人民共和國糧食安全保 障法》（2021）進一步明確保障糧食供給的法律責任。國家實施耕地質量提升、高標準農田建設等工程，提 高糧食產能和抗風險能力。此外，強調完善農產品生產、儲備和流通體系，實施糧食最低收購價和糧食儲備 輪換制度，夯實“藏糧于地、藏糧于技”基礎。在農業產業鏈方面，支持種業、生豬、蔬菜等領域發展，培 育現代農業產業集群，并推進農業數字化、智慧農業，構建農村產業融合發展格局。總體來看，農業政策通 過科技創新和制度保障，提升農產品供給能力和質量安全，增強農業產業鏈的穩定性和競爭力。