中歐能源安全與綠色轉(zhuǎn)型的合作歷程、政策進(jìn)展與需求分析

中國和歐盟都堅定選擇了 綠色低碳的發(fā)展道路，尋求通過以可再生能源推廣為中心的雄心勃勃的氣 候政策來實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)。

一、中歐能源與綠色轉(zhuǎn)型的合作歷程與啟示

能源和以環(huán)境、氣候?yàn)橹鞯木G色合作是中歐合作的重要內(nèi)容。隨著中國和歐盟兩大國際力量雙邊關(guān)系的長期磨合和日漸成熟，合 作機(jī)制化程度不斷提升，合作范圍逐漸擴(kuò)大，合作關(guān)系也慢慢從最初的單 邊發(fā)展援助轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨餐袆訛閷?dǎo)向的伙伴關(guān)系。

 1994 年中歐建立能源對話機(jī)制，1999 年建立環(huán)境政策對話，啟動了雙 方在能源安全、清潔煤、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的初步合作。2003 年中歐環(huán)境對話升級為部長級對話，討論主題擴(kuò)展到可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)、國際環(huán)境治理、污 染控制和管理、生物多樣性保護(hù)、危險廢物的處置和管理等。2005 年高級 別能源工作組成立，中歐開始圍繞煤炭清潔利用、能效合作、電力市場合作 等開展對話，并制定了一項(xiàng)五年行動計劃推動合作。2005 年 9 月，中歐領(lǐng) 導(dǎo)人峰會發(fā)表《氣候變化聯(lián)合宣言》宣布建立中歐氣候變化伙伴關(guān)系，并著 重推動六大關(guān)鍵領(lǐng)域的合作：能源效率、節(jié)能、新能源和可再生能源；清潔 煤；甲烷回收和利用；碳捕獲和封存；氫能和燃料電池；發(fā)電和電力傳輸， 隨后陸續(xù)推出一系列行動計劃，包括《清潔煤炭技術(shù)行動計劃》（2005 年）、 《中歐能效與可再生能源工業(yè)合作行動計劃》（2005 年）、《中歐和平利用核 能研發(fā)合作協(xié)議》（2008 年）、《中歐工業(yè)部門對話與磋商機(jī)制諒解備忘錄》 （2009 年）、《中歐工業(yè)部門能效與溫室氣體減排工作組諒解備忘錄》（2010 年）、建筑行業(yè)能源績效和質(zhì)量對話（2010 年）等。項(xiàng)目層面，歐盟投入 280 萬歐元啟動為期三年（2007-2010 年）的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）聯(lián)合項(xiàng)目， 并通過歐洲投資銀行與中國簽署 5 億歐元框架貸款協(xié)議（CCCFL），支持中 國節(jié)能減排、可再生能源、能效提升、植樹造林等十個項(xiàng)目。截至 2009 年 底，中國從歐盟引進(jìn)了大約 3 萬個清潔技術(shù)項(xiàng)目，其中風(fēng)能、光伏和核能 占了相當(dāng)大的比例。中歐還發(fā)起中歐能源環(huán)境項(xiàng)目、中歐清潔能源中心等 大型合作倡議，加強(qiáng)了雙方在清潔煤技術(shù)、可再生能源技術(shù)和新能源技術(shù) 領(lǐng)域的交流與合作。

2010 年后中歐能源、環(huán)境和氣候合作進(jìn)一步升級。歐盟不再將中國視 為雙邊發(fā)展援助項(xiàng)目的對象國，中歐能源和綠色合作開始向政策咨詢、能 力建設(shè)和技術(shù)性合作等領(lǐng)域傾斜。2010 年 4 月中歐建立氣候變化部長級對 話機(jī)制，并輔以高官級的磋商和工作層級的討論。2012 年中歐首次高層能 源會議召開，會上簽署《中歐能源安全聯(lián)合宣言》，確立了中歐能源消費(fèi)國 戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2013 年出臺的《中歐合作 2020 戰(zhàn)略規(guī)劃》明確指出，2020 年前雙方的重點(diǎn)合作領(lǐng)域主要是中歐能源合作路線圖、低碳能源技術(shù)、核 187 能、碳排放交易、低碳城鎮(zhèn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、民航業(yè)節(jié)能減排等。可以看出，這 一階段中歐合作的重心也逐步轉(zhuǎn)向與可再生能源、能源效率、能源基礎(chǔ)設(shè) 施等相關(guān)的先進(jìn)技術(shù)和政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等方面，合作也進(jìn)入更加制度化的 階段。農(nóng)業(yè)對話、能源對話、環(huán)境對話和科技對話等共同構(gòu)成中歐氣候變化 聯(lián)合伙伴關(guān)系的重要支柱。

2015 年后中歐關(guān)系發(fā)展達(dá)到了前所未有的高水平和成熟度。2015 年發(fā) 表的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》和 2016 年發(fā)表的《中歐能源合作路線圖》 展示了雙方在氣候變化與清潔能源領(lǐng)域大力加強(qiáng)政治、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué) 合作的決心。2018 年中歐領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的《氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》 明確強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)在碳減排、碳市場、低碳城市、碳捕集和封存、航空和海運(yùn) 業(yè)溫室氣體排放以及氫氟碳化合物（HFC）等領(lǐng)域的合作。歐盟特別開展了 48 個具體項(xiàng)目支持中國全國碳市場的設(shè)計和實(shí)施。同時中國清潔能源產(chǎn)業(yè) 在這一時期獲得飛速發(fā)展，歐盟對中國的產(chǎn)業(yè)鏈依賴程度顯著增強(qiáng)。中歐 實(shí)力的變化使歐洲改變了對中國的定位。2019 年 3 月歐盟發(fā)布《中國和歐 洲：戰(zhàn)略前景》文件給予中國多重身份：緊密協(xié)調(diào)目標(biāo)的伙伴國家、平衡利 益的談判伙伴、經(jīng)濟(jì)競爭者和制度競爭對手，導(dǎo)致中歐合作呈現(xiàn)競爭與合 作并存的勢頭。但美國政黨在氣候問題上的極端對立使得中歐深化了在能 源和綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作。2020 年 9 月中歐建立了綠色伙伴關(guān)系，對話機(jī) 制也從部長級升級為副總理級對話。雙方圍繞歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃和《歐洲 綠色協(xié)議》、中國刺激清潔能源發(fā)展的措施以及如何促進(jìn)第三國綠色能源投 資的共同責(zé)任等進(jìn)行了對話。2014-2020 年中歐雙邊環(huán)保合作預(yù)算達(dá)到 3284 萬歐元。

但 2022 年俄烏沖突發(fā)生后，歐盟對華政策出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折。歐盟加強(qiáng)了 各領(lǐng)域?qū)θA競爭態(tài)勢，特別強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)自身韌性，避免對華過度依賴。2024 年 6 月歐洲議會選舉后右翼民粹主義政黨勢力上升。右翼團(tuán)體認(rèn)為清潔能源技術(shù)的投資成本過高，綠色轉(zhuǎn)型短期內(nèi)可能加重企業(yè)和消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，引 發(fā)新的社會問題。同時歐盟將綠色技術(shù)融入其產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，加大了對清潔技 術(shù)的補(bǔ)貼力度，也對中國電動汽車進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查和加征關(guān)稅。歐盟委員 會主席馮德萊恩將歐洲氣候政策定位為“確保歐洲競爭力的經(jīng)濟(jì)和安全政 策”，加大了與中國在電動汽車、太陽能電池板和風(fēng)力渦輪機(jī)等領(lǐng)域的競 爭。但即使在這樣的情況下，中歐依然在能源安全和綠色發(fā)展議題上保持 了持續(xù)的對話關(guān)系。2022 年中歐環(huán)境與氣候變化高層對話討論了能源安全、 綠色能源轉(zhuǎn)型和電力市場改革。2023 年 7 月強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)雙方排放權(quán)交易合 作；2024 年 4 月就循環(huán)經(jīng)濟(jì)合作路線圖達(dá)成一致，強(qiáng)調(diào)在電池回收、塑料 污染、再制造發(fā)展等方面加強(qiáng)合作。

回顧歷史進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)，中國和歐盟實(shí)際都清楚雙方在能源資 源和綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域存在一致利益。過去依據(jù)各自比較優(yōu)勢進(jìn)行的合作給雙 方都帶來重大收益。①在全球不同經(jīng)濟(jì)體朝著清潔能源轉(zhuǎn)型的龐大陣營中， 無論是轉(zhuǎn)型目標(biāo)的確立，還是制度與政策機(jī)制的構(gòu)建，抑或是主要綠色產(chǎn) 品的開發(fā)，歐盟一直走在世界前列。中國從歐盟學(xué)習(xí)了專有技術(shù)、最佳實(shí)踐 經(jīng)驗(yàn)和綠色發(fā)展的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。歐盟則通過項(xiàng)目合作、經(jīng)驗(yàn)交流和人才培 訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)了知識擴(kuò)散、規(guī)范輸出，并從中國項(xiàng)目中吸收了特有的知識和經(jīng) 驗(yàn)。中國清潔行業(yè)的長足發(fā)展也極大滿足了歐盟對光伏等產(chǎn)品不斷增長的 需求。中國建造的 Senj 風(fēng)電場于 2021 年 12 月在克羅地亞投入使用，每年 生產(chǎn)約 5.3 億千瓦時的綠色電力，幫助克羅地亞減排約 46 萬噸。因此中歐 深化能源和綠色轉(zhuǎn)型合作，不僅為全球應(yīng)對氣候變化和綠色轉(zhuǎn)型作出巨大 貢獻(xiàn)，還可以樹立全球典范，促進(jìn)先進(jìn)政策和技術(shù)的擴(kuò)散與融合，推動綠色 創(chuàng)新和投資。

二、中歐能源安全與綠色轉(zhuǎn)型的政策進(jìn)展與合作需求

（一）歐盟 近年來歐盟主要圍繞其“Fit for 55”一攬子計劃①和 RePowerEU②計劃 開展綠色低碳行動。歐盟的綠色發(fā)展目標(biāo)是到 2030 年溫室氣體凈排放量在 1990 年水平的基礎(chǔ)上至少減少 55%，可再生能源在歐盟整體能源消耗中的 占比將提高到至少 42.5%。對此，歐盟出臺具體的部門政策推動綠色發(fā)展目 標(biāo)的落實(shí)。

可以預(yù)見，歐洲本土的傳統(tǒng)能源開發(fā)未來可能會迎來一個相對友好的 時期，至少在短時間內(nèi)核能和天然氣作為能源轉(zhuǎn)型的過渡方案會獲得認(rèn)可， 同時煤炭退出的速度也會被控制在一個合理的范圍內(nèi)。歐盟委員會出臺的 《可持續(xù)金融分類法》已將一些天然氣和核能項(xiàng)目納入支持目錄。為應(yīng)對 當(dāng)前的能源危機(jī)和大國競爭的挑戰(zhàn)，歐盟深化了與中東國家的清潔能源合 作。 提高能源效率將成為歐盟碳中和戰(zhàn)略的重要支柱。歐盟主要考慮解決 能源基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，快速推進(jìn)電氣化，更快地減少建筑、工業(yè)、電力系統(tǒng)中 化石能源的使用。歐洲政府已經(jīng)頒布了新版 ERP 法規(guī)和能效標(biāo)簽法規(guī)，重 點(diǎn)支持建筑節(jié)能、數(shù)字設(shè)備能效、能效投資和交通節(jié)能等。

加快可再生能源的產(chǎn)能和部署速度將依然是歐洲能源轉(zhuǎn)型的核心政策。 除太陽能和風(fēng)能外，歐盟還計劃發(fā)展生物甲烷、氫能等新型可再生能源作 為化石能源的替代。但歐盟致力于提升歐洲本土的清潔能源生產(chǎn)和競爭能 力。2023 年 3 月歐盟委員會先后公布《凈零工業(yè)法案》和《關(guān)鍵原材料法 案》。前者旨在完善歐洲綠色技術(shù)生產(chǎn)的投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)至 2030 年歐盟在 “戰(zhàn)略性凈零技術(shù)”上的產(chǎn)能接近或達(dá)到年需求的至少 40%目標(biāo)，其中戰(zhàn) 略性凈零技術(shù)包括太陽能光伏、風(fēng)能、電池、熱泵與地?zé)崮堋⑻疾都头獯?技術(shù)等。后者提出至 2030 年確保至少 10%的戰(zhàn)略性原材料在歐洲本土得到 開采，40%在本土得到加工。

但歐洲綠色轉(zhuǎn)型之路并不輕松，需要克服諸多挑戰(zhàn)。首先要解決高成 本和融資缺口問題。轉(zhuǎn)向綠色能源需要大規(guī)模投資，包括建設(shè)可再生能源 設(shè)施、升級電網(wǎng)和能源儲存系統(tǒng)等。這是阻礙歐洲能源綠色轉(zhuǎn)型的第一大 障礙。歐盟委員會估計，未來 10 年至少需要 1 萬億歐元的投資，其中大部 分（約 80%）要依賴私人投資。僅太陽能未來 5 年就需要 260 億歐元的額 外資金。其次需要解決可再生能源的不穩(wěn)定性挑戰(zhàn)。可再生能源極易受天 氣條件的限制，不穩(wěn)定的能源供應(yīng)將影響能源系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可靠性。解決這個問題需要發(fā)展可持續(xù)的能源儲存技術(shù)和靈活的能源管理系統(tǒng)，但相 關(guān)技術(shù)的突破無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。這也是部分歐洲國家出于能源安全考慮， 暫時撤銷了 2035 年實(shí)現(xiàn) 100%綠電的目標(biāo)，重啟了原本淘汰的燃煤電廠的 主要原因。此外，由于各國利益訴求不同，歐盟在氣候治理和能源轉(zhuǎn)型方面 要想達(dá)成一致的政策選擇，難度會比較大，特別是歐盟中的一些中東歐國 家，由于自身的經(jīng)濟(jì)、政治和自然資源狀況，在能源和綠色發(fā)展問題上往往 有獨(dú)特的態(tài)度和立場。

（二）中國 近幾年來，中國密集出臺一系列能源轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型政策支持雙碳目 標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括“十四五”能源和可再生能源規(guī)劃、新的工業(yè)調(diào)峰實(shí)施計 劃和“十四五”綠色工業(yè)發(fā)展規(guī)劃則、國家氫能戰(zhàn)略、“十四五”綠色交 通發(fā)展規(guī)劃、建筑節(jié)能與綠色建筑“十四五”規(guī)劃等（表 4），為中國后煤 炭時代的轉(zhuǎn)型做準(zhǔn)備。2024 年 8 月 29 日中國政府發(fā)布《中國的能源轉(zhuǎn)型》 白皮書，強(qiáng)調(diào)中國能源轉(zhuǎn)型必須遵循五個理念：“人民至上、綠色低碳、立 足國情、創(chuàng)新引領(lǐng)、開放合作”，反映了在確保能源安全的前提下，中國加 快向綠色低碳能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的決心和路徑。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，到 2030 年，中國非化石燃料占一次能源消費(fèi)的 25%左 右，風(fēng)能和太陽能總裝機(jī)容量達(dá)到 1200 吉瓦。清潔能源的快速部署將使得 中國可再生能源裝機(jī)容量呈指數(shù)級增長。工業(yè)部門的目標(biāo)是提升電氣化率 和提高能效，碳捕獲、利用和封存（CCUS）和氫解決方案已成為解決工業(yè) 脫碳的優(yōu)先研究領(lǐng)域。2022 年中國正式發(fā)布了國家氫能發(fā)展規(guī)劃，目標(biāo)是 到 2025 年可再生能源制氫量達(dá)到 10-20 萬噸/年，到 2030 年，形成較為 完備的氫能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系、清潔能源制氫及供應(yīng)體系，到 2035 年實(shí)現(xiàn) 氫能在交通、儲能、工業(yè)等領(lǐng)域的多元應(yīng)用生態(tài)，①中國目前已經(jīng)成為世界上最大的氫氣生產(chǎn)國。中國也一直在優(yōu)先考慮改善公共交通系統(tǒng)的可達(dá)性 和電氣化，擴(kuò)大國家高鐵和地方電動公共交通系統(tǒng)是重點(diǎn)，目標(biāo)是到 2035 年，全國鐵路網(wǎng)達(dá)到 20 萬公里左右，其中高鐵 7 萬公里左右。20 萬人口以 上城市實(shí)現(xiàn)鐵路覆蓋，其中 50 萬人口以上城市高鐵通達(dá)。目前已啟動了一 項(xiàng)試點(diǎn)計劃，要求城市在 2035 年之前采購約 200 萬輛電動公共汽車。①新能 源車的發(fā)展目標(biāo)是，到 2025 年，純電動汽車成為主流，燃料電池汽車實(shí)現(xiàn) 商業(yè)化運(yùn)行，新能源汽車新車銷量占比達(dá)到 25%左右，到 2035 年新能源汽 車成為新銷售車輛的主流。

國際合作層面，依據(jù)《中國 2030 年前碳達(dá)峰行動方案》，中國的訴求體 現(xiàn)在以下方面：一是深度參與全球氣候治理，全面履行《巴黎協(xié)定》，積極參與國際航運(yùn)、航空減排談判；二是開展綠色經(jīng)貿(mào)、技術(shù)與金融合作，加強(qiáng) 節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)出口，加大綠色技術(shù)和綠色金融合作，積極參與碳 定價機(jī)制和綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系國際宏觀協(xié)調(diào)；三是推進(jìn)綠色“一帶一路”建 設(shè)以及推進(jìn)應(yīng)對氣候變化南南合作計劃。