十四五期間新能源相關(guān)政策梳理

目前，我國電力市場框架基本成型。

雙碳轉(zhuǎn)型一方面作為我國極具戰(zhàn)略性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，另一方面涉及能源供應(yīng)安全，從發(fā)展以來便具備我國傳統(tǒng)能源發(fā)展的特點，即持續(xù)受到政策調(diào)控。如我們之前分析，新能源的上網(wǎng)電價作為其發(fā)展關(guān)鍵因素之一，而政策作為最重要的外部性因素，我們在此單獨梳理為一小節(jié)，旨在勾勒出十四五期間新能源經(jīng)歷的挫折與相關(guān)政策的出臺背后的邏輯關(guān)系。與1.4節(jié)不同的是，本節(jié)旨在描繪十四五期間新能源相關(guān)政策的成就。2021 年，1439 號文允許電價真實上漲。2015 年電改 9 號文實施后，我國電力市場規(guī)模持續(xù)拓展，市場化交易電量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢。然而，在 2021 年1439 號文出臺前，電價形成機制尚未充分實現(xiàn)市場化定價，難以有效反映電力供需關(guān)系與成本變化。2021年電荒、煤荒形勢嚴(yán)峻，在此背景下，1439 號文的頒布允許電價基于市場供需進行合理波動，有效推動電價回歸市場化本質(zhì)。這一政策極大激發(fā)了電力市場活力，直接促使2022-2024年電力中長期交易電量規(guī)模顯著增長。 盡管該政策并非專門針對新能源電量交易制定，但在部分省市放開新能源參與中長期交易的政策環(huán)境下，新能源得以借助煤電市場化交易的政策紅利，實現(xiàn)了市場交易規(guī)模的快速拓展，加速融入電力市場化進程。

2022 年，118 號文與 129 號文勾勒電力市場框架。在宏觀經(jīng)濟環(huán)境相對穩(wěn)定、未遭遇重大外部沖擊的背景下，我國電力市場化改革持續(xù)深化。其中，118 號文明確將加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系作為核心任務(wù)，其戰(zhàn)略目標(biāo)聚焦三個維度：1）打破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)電力資源在全國范圍內(nèi)的高效共享互濟與優(yōu)化配置；2）強化電力系統(tǒng)韌性，提升源網(wǎng)荷儲協(xié)同的穩(wěn)定性與靈活調(diào)節(jié)能力；3）構(gòu)建適配中國能源稟賦與發(fā)展需求、具備更強新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)。

根據(jù)規(guī)劃，到 2025 年，全國統(tǒng)一電力市場體系將完成初步架構(gòu)搭建，形成跨區(qū)域交易機制與協(xié)同運營模式；至 2030 年，市場體系將基本建成，實現(xiàn)規(guī)則統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、運營協(xié)同的成熟化發(fā)展格局，推動電力要素市場向更高水平邁進。

2023 年，1501 號文將調(diào)節(jié)性電源的重要性提升到新高度，明確新能源入市。隨著新能源裝機規(guī)模占比持續(xù)攀升，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)已成為保障能源安全與實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心任務(wù)。電力市場價值結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，傳統(tǒng)以電能量價值為核心的單一體系逐漸向電能量價值與容量價值并重的雙軌模式轉(zhuǎn)型，電源側(cè)容量價值的戰(zhàn)略重要性日益凸顯。如何科學(xué)界定火電、水電、新能源等多元電源的功能定位，通過市場機制合理分配其價值收益，并適時引入容量市場以構(gòu)建長效激勵機制，已成為電力市場深化改革的關(guān)鍵命題。與此同時，新能源行業(yè)長期依賴的補貼機制正面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，部分新能源項目在電價市場化改革中獲取較高收益，補貼之名“名存實亡”；另一方面，財政補貼壓力持續(xù)加大，補貼資金缺口問題亟待解決。如何構(gòu)建兼顧行業(yè)可持續(xù)發(fā)展與財政承受能力的新型利益平衡機制，實現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)從“政策驅(qū)動”向“市場驅(qū)動”的平穩(wěn)過渡，成為能源轉(zhuǎn)型進程中亟需破解的制度性難題。

2024 年，完善電力市場機制，并為新能源入市持續(xù)打補丁。如果2023 年容量電價機制1501 號文為煤電運營的輔助，那么 2024 年則主要解決新能源入市在前期承擔(dān)的高額輔助服務(wù)費用并規(guī)范綠電中長期交易規(guī)則，為新能源的得與失正名。一方面聚焦破解新能源參與市場初期面臨的輔助服務(wù)成本高企痛點，通過建立差異化成本分?jǐn)倷C制與精準(zhǔn)補貼政策，降低新能源企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻；另一方面，著力完善綠電中長期交易規(guī)則體系，明確綠電交易標(biāo)的、結(jié)算方式及溯源機制，實現(xiàn)新能源環(huán)境權(quán)益價值與市場交易價值的精準(zhǔn)量化。上述政策組合拳的實施，很大程度上矯正了新能源參與市場的成本收益失衡問題，更為新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障，推動新能源在電力市場中的角色從“政策扶持對象”向“市場化主體”加速轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)權(quán)益與責(zé)任的對等匹配。

目前，我國電力市場框架基本成型。2024 年 4 月，國務(wù)院發(fā)布《電力市場運行基本規(guī)則》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第 20 號），為深化電力體制改革與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的進一步配套文件，自 2024 年 7 月 1 日施行，文件明確電力市場交易類型分為三類：電能量交易、電力輔助服務(wù)交易與容量交易；其中電能量交易按照交易周期分為兩類：電力中長期交易、電力現(xiàn)貨交易。

2029 年前實現(xiàn)新能源全面參與市場。2024 年 11 月 29 日，在國家能源局統(tǒng)籌組織下，中國電力企業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合多家單位共同發(fā)布《全國統(tǒng)一電力市場發(fā)展規(guī)劃藍(lán)皮書》，提出“三步走”戰(zhàn)略，其中第二步明確到 2029 年全面建成全國統(tǒng)一電力市場，實現(xiàn)新能源在市場中的全面參與。相較于此前《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》要求的2030年新能源全面參與市場交易，時間有所提前，全國新能源市場化或?qū)⒓铀佟?/p>

一直到 2025 年 2 月 136 號文出臺前，各省對于新能源入市交易的政策多種多樣。整體而言，各省推動新能源入市主要為了解決新能源的消納問題，從上表各省現(xiàn)貨市場進展可知，現(xiàn)貨進展較快的省市主要為三北新能源消納壓力較大的省市。從市場準(zhǔn)入與價格機制維度來看，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化格局：東部沿海負(fù)荷中心省市依托旺盛的電力需求，通過制定優(yōu)惠電價、靈活交易機制等政策，構(gòu)建起對新能源運營商極具吸引力的市場環(huán)境；而"三北"地區(qū)雖然憑借高比例市場準(zhǔn)入政策推動新能源大規(guī)模入市，但其較低的電價水平在一定程度上削弱了新能源項目的盈利能力。

從現(xiàn)貨交易機制看，我國現(xiàn)貨市場多以日前、實時兩次偏差結(jié)算，合約量價與功率預(yù)測為關(guān)鍵。新能源現(xiàn)貨交易結(jié)算機制以中長期合約為基礎(chǔ)，通過日前與日內(nèi)交易靈活調(diào)整，結(jié)合兩次偏差結(jié)算實現(xiàn)精準(zhǔn)計量。中長期合約中，新能源企業(yè)提前鎖定基數(shù)電量與電價，為收益提供穩(wěn)定保障。進入日前交易階段，需基于功率預(yù)測，結(jié)合風(fēng)光資源與負(fù)荷變化，制定次日發(fā)電計劃；日內(nèi)交易則根據(jù)實時功率預(yù)測，進一步動態(tài)調(diào)整發(fā)電安排。首次偏差結(jié)算針對日前計劃與實際發(fā)電的差異，按日前市場價格清算；二次偏差結(jié)算聚焦日內(nèi)計劃與實際出力的偏差，依實時現(xiàn)貨價格核算。功率預(yù)測的準(zhǔn)確性直接影響發(fā)電計劃制定與偏差結(jié)算結(jié)果，是銜接各交易階段、保障收益穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既幫助企業(yè)降低市場風(fēng)險，也促進新能源高效消納與電力資源優(yōu)化配置。故此在現(xiàn)貨交易下，動態(tài)化交易策略與精細(xì)化運營管理成為保障收益的核心抓手。

理論分析，能源不可能三角仍然存在。能源不可能三角指的是無法找到一個能源系統(tǒng)同時滿足“能源的環(huán)境友好（即清潔能源）”、“能源供給穩(wěn)定安全”、“能源價格低廉”這三個條件。對于中國而言，能源供給的穩(wěn)定與安全是絕對的紅線；而現(xiàn)在碳中和又為能源加上了另一個紅線。這也就意味著，在無其他條件變化下，“不可能三角”的平衡將不可避免的向價格方向傾斜。

當(dāng)前新能源電價機制仍然需要進一步完善。從公式“電力生產(chǎn)全成本=電能量成本+安全外部成本+環(huán)境外部成本”出發(fā)，當(dāng)前環(huán)境外部成本（即新能源的環(huán)境價值）尚未充分體現(xiàn)。目前新能源市場化交易主要參與中長期電力市場、現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場與綠證綠電市場，其中中長期與現(xiàn)貨市場反映電能量成本，輔助服務(wù)市場反映安全成本，綠證綠電市場反映環(huán)境成本。由于新能源出力特性（安全成本）以及我國新能源裝機客觀而言供大于求（電能量成本），目前新能源參與市場化交易在中長期、現(xiàn)貨以及輔助服務(wù)市場均受損；而用能用戶主動消費綠電意愿并不強烈。