十五五規劃政策方向有哪些？

多維度預判“十五五”規劃政策方向。

一、經濟增長框架維度：科技創新、擴大內需政策優先級上升

“十五五”期間，驅動中國經濟增長的變量可能主要在于全要素生產率的提升、資本和勞動力供給的質量提升。根據經典的經濟增長理論，經濟總增長由全要素生產率、資本投入和勞動力投入三大要素共同驅動。展望“十五五”，勞動力總量因人口老齡化的加劇而持續承壓，在此基礎下，全球及中國增長的核心變量將更聚焦于全要素生產率的提升，與資本和勞動力供給的質量提升。具體來看： 通過技術創新與應用提升全要素生產率。（1）“十五五”期間，人工智能等技術創新和帶來的相關應用可能帶來生產效率的提升。一是當前我國資本支出彈性（其他條件不變時，資本投入增加 1%所導致的產出增加的百分比）可能呈下降趨勢，我們采用收入份額法測算下（即1−GDP/勞動收入），2020 年資本支出彈性僅為 0.479，較前期明顯偏低，此外2025Q3資本形成總額的GDP 同比貢獻率僅為 18.9%，為三項中最低，體現我國當前全要素生產率提升的迫切性。二是以人工智能、新一代信息技術、生物科技等為代表的通用目的技術，正從提高生產自動化水平，演進為重構研發范式、產業生態與商業模式的根本動力，技術創新或為當前突破資本支出效率瓶頸的核心。（2）“十五五”期間政策對科技創新支持的發力點可能在于加大研發投入、低碳約束和數字化升級推進等方向。一是預計將加大對前沿科技（如AI、腦科學）的研發投入，設立更多國家級實驗室和創新中心，推動自主可控技術突破。二是將進一步健全全國碳市場，探索碳稅等定價機制，大規模推進綠色金融，為綠色技術研發和推廣應用提供強有力的激勵和資金支持。三是推動政策將鼓勵數字化升級，利用數字技術對傳統產業進行全方位、全鏈條改造。

資本投入可能呈現結構性和質量提升。（1）“十五五”期間資本投入可能延續“十四五”以來的結構性特征，且更追求資本投入的效率提升。一是回顧“十四五”，我國投資結構出現明顯分化，資本從傳統房地產、高耗能產業中退出，并加速流向戰略性新興產業，期間地產投資增速明顯弱于制造業及基建投資增速。二是投資重點將轉向構建產業創新生態，配合政府將通過產業引導基金、財政貼息、專項債等方式，引導社會資本投向戰略優先級較高的方向。（2）“十五五”期間資本投入可能集中在新質生產力相關的行業、擴大內需、保障民生以及國家安全等方面。一加速培育和壯大“新質生產力”，資本將精準涌向以人工智能、新能源、生物醫藥、商業航天、低空經濟等為代表的戰略性新興產業與未來產業，旨在通過支持底層技術突破、產業鏈供應鏈升級與綠色數字化轉型。二是著力“擴大內需”以夯實經濟內生增長基礎，資本投入聚焦文旅康養、智能家居、國潮品牌等新消費領域以激發市場活力，此外也有望加強新型基礎設施、新型城鎮化等重大工程建設，暢通國內大循環，補齊公共服務短板并創造新的就業與消費增長點。三是強化“保障民生”的底線性與發展性投入，資金將持續向教育、醫療、養老、住房保障、鄉村振興等社會民生領域傾斜。四是強調“國家安全”，資本會戰略性流向糧食安全、能源資源安全、產業鏈供應鏈安全以及國防安全相關的尖端科技與產業。

勞動力投入可能更加追求質量。（1）“十五五”期間人口老齡化可能進一步加劇，勞動力的投入難有數量的增長，可能更加追求質量的上升。一是當前我國人口紅利逐步消退，2024年我國出生人口數量僅為 954 萬人，人口老齡化程度持續加深，2024 年60 歲及以上人口比重達到22%，城鎮化率增速也呈放緩趨勢。二是在經濟增長模型中，勞動力數量的持續負增長，會直接拉低經濟的潛在增長率，如要抵消這部分負面影響，就須讓勞動者能創造更多的價值，即通過提升勞動力質量，進而提升勞動生產率。（2）于此相關的科教強國、擴大內需等是可能是政策著力點。一是深化高等教育改革：優化高校學科設置，加強基礎學科、交叉學科和前沿技術領域的人才培養，促進科教融匯、產教融合，繼續踐行科教強國理念。二是通過擴大內需以提升勞動力質量：首先，穩定的消費和經濟增長是保障就業的前提，政策有望利用需求側的升級與擴張，倒逼供給側進行技術創新與效率革命；其次，通過培育中等收入群體、鼓勵綠色消費、智能家居補貼等政策，推動消費結構的升級；最后，通過加強社會保障網（醫療、教育、養老）、穩定就業市場，穩定民生預期，增強消費動力。

二、復盤維度：宏觀政策繼續發力，產業政策協同配合

1、宏觀環境的轉變視角：側重擴大內需、科技自立自強等方向

從宏觀環境的轉變上看，“十五五”規劃可能側重擴大內需、科技自立自強等方向。（1）復盤來看，經濟增長放緩與競爭格局加劇等共同導致“十四五”政策轉向“安全與發展”并重。一是內部環境方面，中國經濟發展進入新常態，經濟增速放緩趨勢顯現：首先，傳統要素驅動的增長模式邊際效益遞減，資源環境約束趨緊，因此“十四五”全面轉向高質量發展，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局；其次，社會主要矛盾發生變化，居民對產品質量、生態環境、社會安全等要求提高，消費供給、民生福祉方面政策加力。二是外部環境上，在新冠疫情和貿易摩擦等沖擊下，全球競爭格局加劇：首先，逆全球化與地緣政治沖突加劇，貿易保護主義抬頭、全球供應鏈面臨“斷鏈”風險，“十四五”的創新強調“從基礎研究到產業化”的全鏈條突破，破解“卡脖子”技術；其次，全球氣候治理與綠色轉型共識，如《巴黎協定》等國際協議推動全球綠色低碳轉型，綠色產業和標準成為新的競爭領域，因此“十四五”將“雙碳”納入規劃核心目標。（2）展望“十五五”規劃，擴大內需、科技自立自強等可能是政策聚焦的方向。一是中美貿易摩擦持續不斷，出口回落壓力不斷加大，科技領域自主可控的迫切性仍較高，因此擴大內需與科技自立自強可能是政策聚焦的方向。二是國內經濟轉型不斷深化，地產和投資及出口都可能繼續回落，提升消費和全要素生產力可能是重點方向，通過完善收入分配制度、增強社會保障，釋放居民消費潛力，構建強大國內市場以對沖外需疲軟。

2、“十四五”規劃長遠目標視角：科技創新、民生保障等方向著力

延續“十四五”規劃制定的長遠目標，“十五五”規劃在科技創新、民生保障、綠色轉型和國家安全等方面可能繼續著力。（1）科技創新：一是“十四五”期間創新驅動發展戰略深入實施，高價值發明專利等指標提前一年超額完成任務，然而核心技術受制于人的局面沒有根本性改變，基礎研發投入等指標離目標達成存在差距；二是“十五五”可能建立基礎研究與產業需求對接機制，提升成果轉化效率以推動核心技術突破。（2）民生保障：一是“十四五”養老保險等指標提前一年完成目標，但公共服務供給不平衡的問題依然沒有根本性解決，如每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數目標完成可能存在挑戰；二是“十五五”可能加大農村及欠發達地區公共服務投入，推動優質教醫養資源下沉，同時擴大學前教育資源，完善社區養老網絡等。（3）綠色轉型：一是“十四五”期間森林覆蓋率、可再生能源年覆蓋率等指標提前一年超額完成目標，而綠色低碳轉型等相關目標達成可能面臨挑戰，單位 GDP 能耗、空氣質量等指標離目標存在較大缺口；二是“十五五”可能嚴控高耗能項目、優化區域產業布局，引導產業向綠色低碳轉型。（4）安全保障：一是“十四五”期間糧食、能源等重要資源保障能力持續增強，但部分領域安全保障仍存在短板，高端裝備核心部件國產化率等指標依舊偏低；二是“十五五”可能強化大豆等糧食安全保障與種業振興，攻關優質品種，同時通過稅收優惠、財政補貼等鼓勵科技企業加大研發投入與技術改造升級。

3、近期重要會議給出的信號視角：聚焦科技創新、消費提振、改革開放

從 2025 年以來各重要會議給出的信號來看，“十五五”規劃可能聚焦科技創新、消費提振、深化改革與開放等方向。（1）宏觀政策可能延續財政和貨幣均積極的基調：4 月政治局會議明確實施更加積極有為的財政政策和適度寬松的貨幣政策，5 月國務院新聞發布會進一步聚焦貨幣寬松與穩市場舉措，預示“十五五”將強化逆周期和跨周期調節，注重政策空間與工具創新。（2）科技創新與智能制造驅動產業升級、綠色低碳轉型等可能成為高質量發展的主要方向：首先，3月政府工作報告強調高水平科技自立自強，4 月工信標準工作要點部署元宇宙、人形機器人、生成式 AI 等未來產業標準研究，8 月“人工智能+”行動設定了2027 年智能終端普及率超70%及2030 年智能經濟成為重要增長極的目標，“十五五”將聚焦人工智能深度融合、未來產業生態構建與科技體制機制創新；其次，3 月生態環境部會議要求健全氣候變化標準體系，4月強化發電、鋼鐵等重點行業碳排數據管理，10 月節能降碳投資專項管理辦法明確向“雙碳”先進地區傾斜。（3）消費提振與民生保障可能成為擴大內需戰略的核心方向：3 月《提振消費專項行動方案》將增收置于首位，6 月兩辦文件推動民生建設普惠均衡，7 月明確育兒補貼發放標準，“十五五”通過增收保障、生育支持與普惠民生持續釋放內需潛力。（4）深化改革與制度型開放持續推進：4 月價格治理機制意見以市場化定價改善企業盈利預期，同時自貿試驗區提升戰略推動貨物貿易升級、數字貿易創新與數據跨境流動便利化，5 月政策吹風會鼓勵高端制造外資與數字服務出口，“十五五”可能將在要素市場化、自貿區提升等領域深化制度創新。（6）可能進一步強調文化自信、網絡治理、區域協調、國家安全等：3 月政治局會議審議中部地區高質量發展指導意見，5月國家安全白皮書強調完善安全法律制度、提升法治化水平，6 月“凈網”“護網”部署要求壓實企業主體責任與數據安全保護，7 月政協協商會推動文化與科技融合并防范意識形態風險，“十五五”將統籌文化科技融合與網絡空間安全治理，同時兼顧區域戰略與國家安全法治建設的發展。