十五五規劃時間線與綠色政策回顧

“十四五”時期是我國生態文明建設邁向系統化、戰略化轉型的關鍵階段，標志著經濟社會發展全面綠色轉型的縱深推進。

1.“十五五”規劃時間線:從謀篇布局到全面實施

1.十五五規劃時間線與關鍵節點

“十五五”規則編制:系統性流程與“三級四類”特征。“十五五”規劃編制流程主要包括前期研究形成思路、啟動編制、通過《建議》、制定《綱要》、審議批準、公布實施等關鍵環節。“十五五”規劃編制的主要特征是“三級四類”，“三級”即國家、省、市縣，“四類”即發展規劃、專項規劃、區域規劃及空間規劃。其中，國家發展規劃處于規劃體系頂層位置，是其他各級各類規劃的總指導。2023年2月，發改委啟動“十四五”規劃中期評估工作;2024年1月和3月，發改委先后發布了兩批(第一批 26個、第二批16個)“十五五”規劃前期研究課題征集公告;2025年3月，“十五五”規劃編制工作正式啟動;預計在 2025年10月左右，通過“十五五”規劃《建議》，隨后制定“十五五”規劃《綱要》，最終將于2026年3月提交全國人民代表大會審議批準后正式公布實施。

2.國家戰略導向:綠色發展成為核心關切

綠色發展是高質量發展的鮮明底色，經濟社會發展綠色轉型是實現高質量發展的必由之路。這一綠色導向在“十五五”前期布局中尤為突出:發改委戰略規劃司于2024年1月、3月及2025年4月、7月發布的“十五五”重大戰略研究課題中，11 項聚焦綠色發展領域，涵蓋全球能源格局演變應對、美麗中國建設路徑、環境污梁防治舉措、碳達峰目標實現路徑等關鍵方向，既關注國際規則變化影響、也深耕國內新能源消納、跨區域電力平衡等具體問題，形成全方位的綠色發展研究體系。此外，“十五五時期亦是實現碳達峰目標的收官期，預計將更大力度推動產業、能源、城鄉建設等領域全面綠色轉型從而能夠將綠色發展新成效持續轉化為經濟增長新動能，為高質量發展筑牢生態根基。

3.高層定調:政治局會議釋放“十五五”規劃關鍵信號

7月中央政治局會議明確，將于10月召開二十屆四中全會，聚焦“十五五”規劃建議的頂層設計工作。會議指出，“十五五”時期是基本實現社會主義現代化進程中承上啟下、系統攻堅的關鍵階段，需緊扣“穩中求進”工作總基調，在保持戰略定力的同時強化進取意識，全面推進“五位一體”總體布局與“四個全面”戰略布局的動態協同，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，注重統籌國內國際兩個大局與發展和安全的動態平衡，通過科技創新催生新質生產力、推動產業結構向高端化智能化綠色化轉型，最終實現經濟質的有效提升和量的合理增長。

9月政治局會議進一步強調,“十五五”時期經濟社會發展必須堅持黨的全面領導。堅決維護黨中央權威和集中統一領導，把黨的領導貫穿經濟社會發展各方面全過程;堅持人民至上，尊重人民主體地位讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民;堅持高質量發展，以新發展理念引領發展，因地制宜發展新質生產力，推動經濟持續健康發展和社會全面進步;堅持全面深化改革，擴大高水平開放，持續增強發展動力和社會活力;堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用;堅持統籌發展和安全，強化底線思維，有效防范化解各類風險，以新安全格局保障新發展格局。

2.“十四五”期間綠色政策發展

“十四五”時期是我國生態文明建設邁向系統化、戰略化轉型的關鍵階段，標志著經濟社會發展全面綠色轉型的縱深推進。黨中央、國務院將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，通過頂層設計與制度創新協同發力，推動污染防治攻堅戰向美麗中國建設目標升級。五年間，綠色政策以“綠水青山就是金山銀山”理念為根本遵循，構建了覆蓋資源節約、環境泊理、生態保護、綠色產業等多維度的政策體系，實現了能耗強度顯著下降、產業結構優化升級、生態環境質量持續改善等歷史性成就。與此同時綠色低碳發展融入高質量發展全過程，通過強化標準引領、科技創新與市場機制，不僅提升了資源利用效率，更培育了綠色新質生產力，為全球氣候治理與可持續發展貢獻了中國方案。這一時期的綠色政策實踐，為我國現代化建設與人與自然和諧共生的現代化格局奠定了堅實基礎。

(一)三個五年計則中綠色轉型不斷完善、深化和細化

從“十二五”到“十四五”期間，我國綠色發展政策不斷完善、深化和細化。從初步構建框架，到深化理念與制度建設，再到聚焦全面轉型與協同推進。

“十二五”規劃中，奠定綠色發展基礎，在綠色發展領域有著較為全面的布局。在應對全球氣候變化方面，明確提出控制溫室氣體排放，增強適應氣候變化能力，并積極開展國際合作。在資源節約和管理上，從節能降耗、水資源節約、土地節約集約利用到礦產資源的勘查、保護與合理開發，均進行了詳細規劃。大力發展循環經濟，涵蓋推行循環型生產方式、健全資源循環利用回收體系、推廣綠色消費模式以及強化政策和技術支撐。在環境保護力度上，強調污染物減排和治理、防范環境風險與加強環境監管。在生態保護和修復方面，構建生態安全屏障，強化生態保護與治理，并建立生態補償機制。水利和防災減災體系建設也被納入規劃，旨在提高供水保障能力、增強防洪能力以及加強山洪地質氣象地雷災害防治。這一時期的政策為后續綠色發展奠定了基礎框架，初步構建起涵蓋多個領域的綠色發展政策體系。

“十三五”規劃中，深化綠色發展理念與制度建設，在生態環保領域實現了重大突破。將“生態環境質量總體改善”列入全面建成小康社會新的目標要求，擴大了相關指標覆蓋面并提升了標準，例如在能源消費總量和強度雙控基礎上，對水資源和建設用地也實施總量和強度雙控。“綠色發展”提升為五大發展理念之一，單列章節且篇幅大幅增加，體現出其重要性被提升到前所未有的高度。首次提出“實行最嚴格的環境保護制度”，從制度層面強化綠色發展的落實，因應新《環境保護法》要求，構建規范統一、有效、科學的環境保護體系。特別提出“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，并輔以建立全國統一的實時在線環境監控系統、健全環境信息公布制度等措施，為環境監測監察執法提供了強有力的制度保障，減少地方黨政部門對環保工作的不良干預，為跨區域環境問題解決奠定基礎。這一時期，綠色發展理念更加深入人心，制度建設進一步深化。

“十四五”規則中聚焦綠色發展全面轉型與協同推進，在綠色發展方面有了更深入的推進。在生態系統質量和穩定性提升上，完善生態安全屏障體系，構建自然保護地體系，健全生態保護補償機制。在持續改善環境質量方面，深入開展污染防治行動，全面提升環境基礎設施水平，嚴密防控環境風險，積極應對氣候變化，健全現代環境治理體系。在加快發展方式綠色轉型中，全面提高資源利用效率，構建資源循環利用體系，大力發展綠色經濟，構建綠色發展政策體系。類別指標上以“綠色生態”類取代“資源環境”類，且綠色生態指標雖數量減少但全部為約束性指標，體現出對生態環境保護工作更高的重視程度以及更強的導向性。更加注重減污降碳協同增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型，強調從生產到消費、從基礎設施到技術創新、從資源利用到制度保障的全方位綠色轉型。

“十五五”將是我國綠色發展關鍵攻堅期。預計將優化頂層設計，細化目標路徑，強化協同性，推進“雙碳”政策落地，聯動碳市場與監管，用好綠色金融政策工具。在國際合作與競爭中，我國預計將持續履行《巴黎協定》，深入參與并引領全球環境和氣候治理。通過“一帶一路”綠色發展伙伴關系倡議等，與共建國家開展務實合作，推進綠色基礎設施建設、清潔能源開發和生態保護項目，為全球可持續發展貢獻中國智慧與方案，在國際綠色發展舞臺上發揮更重要的作用。

(二)“雙碳”政策逐步落實，減排進程逐步體系化

在2010-2025年的三個五年規則中，五年規劃中關于環境、氣候與雙相關政策從框架性指引逐步走向精細化、系統化，呈現出鮮明的連貫性與遞進性。從目標演進來看，指標體系不斷升級。從“十二五”時期聚焦能源消耗強度、污染物排放總量控制到“十三五”進一步強化綜合性生態目標，再到“十四五”錨定碳達峰碳中和戰略,“雙碳”政策逐步落實，減排進程逐步體系化。這一變化既體現了我國環境治理從“總量控制”向“質量改善”的深化,更彰顯了主動承擔全球氣候責任的大國擔當。

在政策舉措層面，治理體系從分散施策走向系統協同。“十二五”以節能減排為核心，通過產業結構調整、能源清潔化轉型等單一領域突破;“十三五”構建起“污染防治+氣候適應”雙軌體系，深入實施污染防治行動計劃，同時完善碳排放權交易試點、生態補償等機制;“十四五”則形成“減污降碳協同增效”的整體性框架，將碳達峰行動方案與污染防治攻堅戰深度融合，推動能源、工業、建筑等重點領域低碳轉型，創新運用市場化工具和科技創新，政策工具的豐富性與協同性顯著增強。

發展理念的深化同樣清晰可見:“十二五”確立資源節約與環境保護的基本國策,“十三五”將綠色發展理念全面融入經濟社會發展全局，“十四五”則將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，實現了從“被動應對”到“主動引領”的轉變。這一過程中，經濟發展與生態保護的關系從“對立取舍”走向“融合共生”，綠色低碳成為高質量發展的鮮明底色。

(三)ESG 信息披露逐步強制化、體系化

ESG信息披露逐步強制化、體系化。2024年1月11日，國務院發布《關于全面推進美麗中國建設的意見》，明確建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標。2024年，上交所、深交所、北交所、港交所及中國上市公司協會等多主體協同，從發布《上市公司可持續發展報告指引》明確披露“考綱”，到出臺自律監管指南細化“教科書”式說明，再到港交所貼近IFRSS2做氣候信息披露差異化安排，以及上交所推動滬市ESG披露質量三年行動、協會提供“教輔材料”與案例參考，政策從框架搭建到細節填充，從單一指引到多層級、多維度協同，逐步形成覆蓋編制、監管、提升全流程的信息披露制度體系，助力上市公司ESG信息披露標準化、規范化、高質量發展。