三中全會(huì)系列之四財(cái)稅改革解讀：全面解讀“三中”財(cái)稅改革.pdf

三中全會(huì)系列之四財(cái)稅改革解讀：全面解讀“三中”財(cái)稅改革。二十屆三中全會(huì)財(cái)稅體制改革在整體改革里的位置有所變化。財(cái)稅體制改 革在十八屆三中全會(huì)中，是作為全面深化改革的 16 個(gè)部分之一。二十屆三 中全會(huì)沒(méi)有把財(cái)稅改革單列一部分，而是作為第五部分“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理 體系”的一部分內(nèi)容，更強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng) 宏觀政策取向一致性”。

從框架來(lái)看，本輪財(cái)稅改革延續(xù)了 2013 年提出的“三大任務(wù)”框架。2013 年十八屆三中全會(huì)提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)，和預(yù)算改革、稅制 改革、央地關(guān)系改革等三大改革任務(wù)，本輪財(cái)稅改革延續(xù)了三大任務(wù)的框 架。

但三大任務(wù)的具體表述和側(cè)重點(diǎn)有變化，重構(gòu)央地收支關(guān)系是本輪改革的 重心所在。一方面，從篇幅占比來(lái)看，三大任務(wù)中改革重心明顯偏向央地關(guān) 系，預(yù)算改革篇幅占比從 33.5%降至 25.3%，稅制改革從 25.8%降至 19.2%， 央地關(guān)系改革從 28.3%升至 55.4%。 另一方面，央地關(guān)系改革側(cè)重點(diǎn)從支出關(guān)系到收支關(guān)系。上輪改革文本表述 是“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，改革重點(diǎn)是央地支出關(guān)系。本輪 改革強(qiáng)調(diào)“中央和地方財(cái)政關(guān)系”，既包括支出關(guān)系，也包括收入關(guān)系，改 革的重點(diǎn)是增加地方財(cái)力、提高中央支出比例。

三大任務(wù)來(lái)看：

（1）預(yù)算改革的重點(diǎn)是兩方面，一是籌集收入，在財(cái)政緊 平衡之下，必然會(huì)加強(qiáng)預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)是原本該納入預(yù)算而未納入 的收入，要全部納入政府預(yù)算管理。二是管住支出，通過(guò)“零基預(yù)算”改革， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“有增有減、有保有壓”，打破“只增不減”的支出固化僵局。

（2）本輪財(cái)稅改革里，單獨(dú)的稅制改革任務(wù)不重，主要是三方面，一是落 實(shí)稅收法定和規(guī)范稅收優(yōu)惠，二是推進(jìn)個(gè)稅改革，三是稅收征管改革。值得 注意的是，大量稅制改革被放在了央地關(guān)系改革里面，比如“推進(jìn)消費(fèi)稅征 收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共 享稅分享比例。研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為 地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”。這表明，一方面 本輪財(cái)稅改革的重心仍然是央地關(guān)系改革，另一方面稅制改革要聯(lián)動(dòng)央地 關(guān)系改革，改革的復(fù)雜程度加深。

（3）央地關(guān)系改革是本輪財(cái)稅改革的核心，主要邏輯是增加地方財(cái)力、增 強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。增加地方自主財(cái)力有以下四個(gè)改革方向，一是消費(fèi) 稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方；二是優(yōu)化共享稅分享比例，增加地方分成比 例；三是合并建立地方附加稅；四是非稅收入下沉。但要注意“增加地方自 主財(cái)力”≠“增加地方總財(cái)力”。這是 1994 年分稅制改革以來(lái)首次大規(guī)模 “逆向”改革央地收入關(guān)系，此前 2002 年所得稅改革、2016 年?duì)I改增都是 加強(qiáng)中央收入。增強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革思路較為明確，但改革落地 仍任重道遠(yuǎn)，可能需要聯(lián)動(dòng)部分行政改革，是本輪財(cái)稅體制改革中最復(fù)雜的 一環(huán)。