印尼低碳轉型軌跡與減排路徑分析

過去 20 年，印尼創造了 5.6%的年均 GDP 增速，在國際金融危機的背景下，保持了國家經濟穩定。

一、印尼的低碳轉型軌跡

印尼政府于 2016 年 4 月 22 日正式批準《巴黎協定》，向國際社會作出減排承諾，并向聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）提交了國家自主貢獻（NDC）。印尼在首次提交的 NDC 中提出了與 BAU 情景相比，到 2030 年減排 29%（無條件）和41%（有條件）的減排目標。2021 年，在原有目標保持不變的情況下，印尼提交了《2050 年低碳和氣候韌性長期戰略》（LTS-LCCR 2050），闡述了印尼實現減排目標的具體措施，提出到2030 年實現溫室氣體排放達峰，林業和其他土地用途部門（FOLU）實現凈碳匯，并承諾最遲 2060 年實現凈零排放目標。

2022 年，印尼將 NDC 目標更新為 31.89%（無條件）和43.2%（有條件）。在更新的 NDC 文件中，印尼政府提出通過實施國家能源政策（NEP），到2025 年將能源部門中可再生能源的比例提升至 23%，到 2050 年提升至至少 31%。但是，印尼政府釋放出的信號并不明確，因為 NEP 同時明確要求到 2025 年將煤炭在一次能源供給中的比重降至至少 30%，到 2050 年降至 25%。氣候行動追蹤組織（CAT）致力于追蹤各國政府的氣候行動與政策，并分析它們是否足以實現《巴黎協定》制定的的溫控目標，即將全球平均氣溫的升高幅度控制在 2°C 以下，并努力將升溫限制在 1.5°C 以內。該組織指出，要實現 1.5°C 的溫控目標，印尼更新的 NDC 承諾極度不足。印尼的BAU情景已經過時。CAT 的評估顯示，如果印尼確實執行目前的計劃，減排比例可能會超過NDC目標23-38%。因此，印尼應與《巴黎協定》對接，制定更有具雄心的NDC 目標。

印尼應當充分利用其得天獨厚的可再生能源資源稟賦，迅速減少碳排放。盡管目前60%的減排措施集中在土地利用變化和林業部門（LULUCF），能源部門也是轉型的重點。擴大可再生能源裝機規模，提高可再生能源在電力系統中的比重，并開始逐步淘汰燃煤電站是確保印尼實現 NDC 目標的關鍵舉措。截至 2022 年，印尼可再生能源裝機容量僅占電力總裝機的 12.5%。目前，距離實現 23%的減排目標只剩下兩年，印尼政府必須持續發力，為減排目標的實現創造一個良好的政策環境。與此同時，國際社會的支持，不論是融資還是技術援助，都不可或缺，能夠幫助印尼擴大可再生能源裝機規模，在2050年或更早淘汰煤電。

二、印尼的減排路徑

上一章提到，印尼政府在聯合國氣候變化框架公約第26 次締約方大會上做出了到2060 年實現凈零排放的承諾。但是，由于高度依賴化石燃料作為一次能源的主要來源，印尼的可再生能源轉型之路注定困難重重。要實現這一目標，印尼將在2050 年前徹底淘汰燃煤電站。本章將對印尼政府的法規制定與實施情況進行分析，解析印尼的減排路徑。

(一) 政策、法律與監管框架 印尼政府在 2007 年第 30 號法律中確立了能源政策。該政策旨在對能源供給與消耗進行可持續管理，通過減少石油進口和發展多樣化能源供給提升能源安全，并監督國家和地方政府根據各自責任使用可再生能源。此外，印尼政府還指派國家能源委員會設計和制定國家能源政策，制定能源發展路線圖和氣候變化減緩路線圖，以應對不可抗力和能源危機，并對各行各業的能源政策進行指導監督。根據國家能源政策，印尼又分別制定了國家能源總體規劃（RUEN）和地區能源總體規劃（RUED）。

印尼政府在國家能源總體規劃中制定了可再生能源的發展目標，即到2025 年可再生能源發電裝機達到 45.2GW，占國內一次能源供給的 23%，到2050 年達到167.7GW，占國內一次能源供給的 31.2%（RUEN，2017）。但是，目前印尼可再生能源在一次能源供給中的占比僅為 12.3%，距離 2025 年目標還差 10.7 個百分點（MEMR, 2022）。

為加速轉型，印尼政府又發布了額外的行業政策和支持能源轉型的實施條例，包括政府條例、總統條例和地方政府條例（詳見附件 3）。印尼所有新增和修訂的能源政策，尤其是電力政策，應以 2007 年第 30 號法律（關于能源）和2009 年第9 號法律（關于電力）為基礎。為堅定不移推動能源轉型，印尼需要制定一部新能源與可再生能源法（NRE 法），在行業政策和實施條例之上，具有更大的影響力，進行統一監管。

此外，2021 年以來，印尼政府一直在通過國會推進 NRE 法的起草工作。在此過程中，政府提交眾議院對該法進行了多次討論，并援引學術資料論證出臺該法的迫切性。盡管如此，原本預計于 2023 年 9 月生效的 NRE 法遭到了地方公民社會組織的質疑，主要集中在以下幾點：首先，該法律草案與此前的法律存在諸多重復之處，新增部分僅涉及印尼能源路線圖中未明確的可再生能源價格管理與融資問題。其次，該法對新能源的關注高于可再生能源，包括煤炭氣化、煤炭液化、煤層氣與核能。繼續以煤基產業為核心發展新能源對政府來說缺乏戰略性。根據英國貿工部的研究（Anindarini et al., 2021），這種由煤炭衍生而來的新能源相對于可再生能源而言，溫室氣體排放量更大。煤基能源早在 20 世紀 30 年代就已經出現，而核電站的歷史也可以追溯到1951 年。最后，該法律草案強調了融資的重要性，這意味著政府未來將創造更便利的融資環境，比如為可再生能源和“新能源”都提供激勵政策（Anindarini et al., 2021）。從這一角度看，該法律草案雖然旨在轉變印度尼西亞的政策與法規導向，加速可再生能源轉型，但卻存在一個重大缺陷，即依舊依賴化石燃料。這就與印尼減少排放并最終實現凈零排放的目標相違背。

印尼能源總體規劃（RUEN，2017）在溫室氣體減排方面發力不足，僅制定了到2050 年 NRE 占比 31.2%的目標。因此，去年國家能源委員會（NEC）和能源與礦產資源部（MEMR）計劃對 RUEN 和 RUKN 進行修訂。NEC 對RUEN 初稿的分析顯示，在年均 GDP 增速 5.9%和 5.2%兩種情景下，印尼的 NRE 占比將分別達到62%和61%（Katadata，2022）。而根據 MEMR 制定的 RUKN，在優化NRE 發電改造的情景下，到2060 年，印尼的能源結構中，NRE 的占比將達到 100%，總裝機容量達到722GW（MEMR，2023）。

總而言之，盡管即將實施的 NRE 法引發諸多討論，RUEN 和RUKN也進行了修訂，印度尼西亞必須對其低碳發展政策進行持續更新和定期評估。低碳轉型需要先進的技術和充足的融資渠道，也需要政府展現出足夠的政治意愿，順應全球趨勢，最大程度發揮國內可再生能源潛力，保證能源安全、能源公平和環境可持續性。

(二) 實現凈零排放的途徑 根據印尼提交的更新版國家自主貢獻（NDC）目標，與BAU 情景相比，印尼到2030 年減排 31.89%（無條件）和 43.2%（有條件）（MoEF，2022）。作為印尼的第二大溫室氣體排放源，從 2010 年到 2018 年，能源部門的溫室氣體排放量占到了印尼溫室氣體排放總量的 40%。在 BAU 情景下，由于終端能源消耗的增長，這一比重預計將在2030 年達到 58%。這一預測與能源強度的變化軌跡也是一致的。

從印尼 1990-2020 年間的減排情況和印尼政府 2030 年NDC 減排目標的實施路徑來看，印尼的減排量不足以使之在 2060 年實現凈零排放。為實現NDC 目標，印尼能源與礦產資源部（MEMR）還公布了凈零排放（NZE）路線圖下能源部門的減排預測。但是，在這份報告中，印尼的電力系統仍無法在 2060 年實現 100%可再生能源發電。為加速低碳轉型，減少溫室氣體排放，印尼必須實現 NZE 路徑的全面脫碳，如圖4 所示。在這方面，可以抓住能源轉型所帶來的機遇，在拉動經濟增長的同時推進能源系統的現代化。要實現這一目標，就需要加大投資，減緩氣候變化。

氣候變化風險迫在眉睫，而印尼目前能源系統的 NDC 目標不足以使其實現2060年的減排目標。在這種形勢下，印尼政府應制定全面的脫碳戰略，并在未來30 年將之作為最優先任務加以實施。同時，還應抓住脫碳所帶來的機遇，推進整體經濟的現代化，避免氣候變化所帶來的經濟損失，提高空氣質量，防止早逝，減少醫療成本，提高能源效率，保證水和食品供給，保護生物多樣性。

通過對印尼的能源系統進行深度脫碳，從技術和經濟角度分析，印尼于2050年實現零碳排放具有可行性。此外，在各行業全面推廣電氣化，大規模部署可再生能源，并淘汰化石能源基礎設施將有助于印尼有效減少溫室氣體排放。事實上，通過大量使用電力存儲與電解設備（將水分解成氫氣和氧氣）來平衡需求與供給，并為交通和工業發展提供清潔能源載體，印尼的能源系統可以完全依賴可再生能源（IESR，2021）。在個人出行領域，推廣電氣化至關重要，生物燃料也是一個可行的戰略選擇。同時，印尼還需要盡快暫停新建燃煤電站。最后，實現印尼各島嶼之間的電力聯通也至關重要。簡而言之，制定全面的脫碳戰略在經濟上對印尼的發展有益。