十五五期間中國金融高水平開放呈現哪些新特征?

“十五五”時期中國金融對外開放將呈現兩大新特征:

1.上海國際金融中心以“提升能級”為關鍵詞、主攻制度開放和功能創新

上海國際金融中心在國家金融發展全局中具有重要的地位，既是金融強國建設的重要支柱，也是服務金融高水平對外開放，推進制度型開放的重要窗口。依托自貿試驗區和臨港新片區，上海率先探索FT賬戶體系、原油期貨人民幣計價、債券市場互聯互通等，成為我國制度型開放的“試驗田”。同時通過銀行間市場匯率定價、CIPS清算系統及跨境投融資中心建設,顯著提升人民幣計價、結算與儲備功能，并憑借吸引金磚新開發銀行落地、主辦陸家嘴論壇、參與綠色金融標準制定等舉措，不斷增強我國在全球金融治理中的影響力。“十四五”時期，上海國際金融中心建設經歷了建設地位從“加快建設”向“能級躍升”轉變，功能由傳統金融拓展至金融科技與離岸業務，開放模式由個案試點邁向制度型開放。2024年，全市金融市場交易總額達3650.3萬億元，跨境人民幣結算接近30萬億元，持牌金融機構1782家，其中外資近三分之一。當前，隨著上海國際金融中心建設轉向“提升能級”，聚焦制度開放和功能創新將成為未來的主要方向。

第一，構建高標準制度型開放體系。其一，對標國際標準完善規則設計，優化國內國際金融資源優化配置。加強與CPTPP、DEPA等高標準國際經貿規則的銜接，重點推動在產權保護、數字金融、綠色標準等領域的規則制度協同。并建立健全跨境金融風險管理機制，提升監管前瞻性，有效防范風險。其二,加快資本市場國際化進程。適當放寬優質海外企業在滬上市的準入條件、提高OFII持股比例、優化外資參與A股市場的結構，縮小與全球領先資本市場在市值規模和制度便利性方面的差距。此外，進一步深化境內外金融基礎設施的互聯互通，構建覆蓋跨境支付、清算、登記、結算與托管等環節的一體化跨境金融基礎設施體系。其三，完善人民幣國際化體系。加快發展離岸金融市場，是提升我國資本跨境配置能力、推動人民幣國際化的關鍵抓手。一方面，以構建功能完善的離岸金融中心為目標，有序推進各類自貿區賬戶體系(如自由貿易賬戶FTA、OSA等)的整合優化,建立與境內賬戶相對隔離、面向境外全面開放的統一離岸賬戶體系,拓展人民幣跨境使用空間。另一方面，以實體經濟跨境貿易與投融資需求為導向，豐富人民幣計價產品體系，擴大數字人民幣在“一帶一路”等場景下的結算應用，夯實人民幣跨境使用場景基礎。盡管人民幣在全球支付市場中已升至第六大支付貨幣(2025年6月占比2.88%)，但與美元、歐元等主要貨幣仍存在明顯差距。上海可進一步發揮其金融基礎設施與制度優勢，加強與香港、新加坡、倫敦等境外離岸人民幣市場的聯動協同，推動標準互認與規則銜接，穩步提升人民幣的國際認可度與使用廣度。

第二，提高對“全球南方”國家的服務能力。當前，東盟等新興經濟體經濟增長強勁，憑借人資源等稟賦優勢成為全球經濟主要引擎，金融投資需求有望大幅增長。從東盟金融投資布局來口、看，泰國共同基金海外證券投資歐美地區(2024年合計份額為50.16%)，但近年來呈現下行趨勢。對中國大陸投資份額逐步上升,2024年增至11.58%。新加坡對華證券投資份額上升趨勢明顯,2019年起超過新加坡對外證券投資總額的10%。未來，依托中資金融機構的國際化服務網絡，加強與全球南方國家主權基金、投資機構和企業的合作，推動投融資渠道多元化，擴大跨境人民幣貸款、支付結算和國際銀團規模，服務當地業務。

第三，推進數字金融與綠色金融協同發力，構建技術賦能與可持續相融合的現代金融生態。方面，把握數字經濟發展機遇，以數字金融為重點推動金融體系轉型升級。當前，上海金融科技實力已位居世界前列，第37期全球金融中心指數(GFCI37)排名全球第8位，全球金融科技中心發展指數排名第三位，以區塊鏈、人工智能為代表的新型金融科技得到廣泛應用。未來應在發展基礎上加快構建適應數字金融發展的監管體系，推進金融科技監管沙盒與數據跨境流通制度創新，夯實安全與合規基礎;持續推進數字人民幣在支付結算、跨境交易等領域的試點應用;完善金融基礎設施,促進金融科技企業集聚，打造具有全球影響力的金融科技高地。另一方面，著力構建服務全球綠色投資的跨境金融體系。上海目前已基本建立起涵蓋綠色信貸、債券、基金和保險在內的多元綠色金融產品體系。綠色信貸余額于2024年底突破1.4萬億元;2024年上交所綠色債券(含ABS)發行近1700億元，綠色ETF產品總規模超400億元，支持力度顯著。未來，應持續完善綠色信貸、債券、基金等多元綠色金融產品體系,提升綠色資本供給能力。通過本外幣聯動與多元融資機制創新破解綠色項目的長周期與高風險融資難題:同時推動綠色供應鏈金融發展，結合區塊鏈與碳足跡認證提升融資可得性和透明度;加強跨境保險與再保險安排，健全綠色金融的風險管理體系。

2.穩步提升海南自貿港金融開放程度，打造制度型金融開放新高地

海南依托“自貿港”這一全球最高水平開放形態，聚焦打造中國開放型經濟新高地，金融開放是其深化制度型開放的重要組成。自2020年6月3日首批11個重點園區掛牌以來，海南自由貿易港在政策創新、貿易便利化、金融開放等領域開展系統性探索。基于“十四五”規劃“穩步推進海南自由貿易港建設”的總體指導，海南在對外開放領域取得多項突破。第一，立法賦能的制度創新優勢。依托2021年頒布實施的《海南自由貿易港法》，海南獲得全國人大特別授權，可在貿易、投資等涉外經濟領域突破現行法律法規限制，其法規制定權限已超越傳統經濟特區范疇，為金融制度創新提供了法律保障。第二，開放能級的系統性優勢。作為我國首個自由貿易港，海南實現了從自貿區“貨物流動開放”到“要素全域開放”的質變突破，通過資金自由流動、人員進出自由、數據跨境流動等制度設計，配合具有國際競爭力的稅收政策體系，為離岸金融業務創造了制度環境與市場需求的雙重支撐。

金融領域更高水平的開放創新將成為新階段改革試驗的核心任務。2025年年初國家多部委聯合出臺《關于金融領域在有條件的自由貿易試驗區(港)試點對接國際高標準推進制度型開放的意見》為自貿區(港)金融創新提供政策指引:6月發布的《海南自由貿易港跨境資產管理試點業務實施細則》，為區域跨境資管業務確立了規范化操作框架，系列舉措充分體現了我國推進金融高水平制度型開放的決心。“十五五”期間，海南將迎來全島封關運作的攻堅階段。作為國家重大戰略部署的關鍵實施載體，海南將深入貫徹落實政策指導，有望以人民幣離岸金融業務、跨境投資等重點領域為抓手實現突破性進展，構建與國際高標準經貿規則相銜接的金融開放體系。

第一，基于港內EF等賬戶的離岸屬性，依托“境外-海南自貿賬戶一境內”的資金跨境通道，發展人民幣離岸金融業務，打造中國境內人民幣離岸金融中心。可按照“一線自由”、豐富人民幣離岸業務場景、“二線有限滲透”的層次推進。其一，完善金融基礎設施建設，聚焦優化離岸賬戶體系。當前EF賬戶作為海南及橫琴地區特有的離岸金融工具，其核心功能在于構建境內外資金流動的規范化通道。然而實踐表明，“一線自由”政策仍面臨制度性約束，主要體現在國際收支申報環節。建議優化申報操作流程，通過設立標準化業務編碼替代銀行部門進行國際收支申報核查的程序，從而提升跨境結算效率，充分發揮離岸賬戶體系的制度優勢。此外，適度降低或減免EF賬戶的利息稅，對齊OSA賬戶，降低賬戶使用成本;逐步放開市場化存貸款利率的探索機制，允許自貿港內金融機構探索存款利率市場化定價機制等。其二，基于以EF賬戶為核心的離岸賬戶體系重點擴展海南人民幣離岸金融業務的種類與規模。存貸款業務是最為基礎的離岸金融業務種類，但當前貸款仍需遵循“三個辦法”規則(流動資金，并購貸款，固定資產管理辦法)，不符合三個辦法的貸款需求無法通過審批，隨著跨境業務類型的多元化，大量新興領域的貸款需求不斷增長，建議由銀行評估企業信貸資質，承擔違約風險，制度層面放松跨境貸款用途要求。此外，建議探索擴展跨境資管業務試點的產品和機構范圍，以推動跨境資管業務規模增長;參考上海自貿區實踐經驗，探索“兩頭在外”的離岸債券發行管理辦法，擴展離岸債券業務。其三，雙向開放深化期，擴展“跨二線”有限滲透的渠道與機制，形成與在岸金融市場的良性互動。基于F賬戶現行規則制度下建議從以下方面，一方面，探索人民幣以外幣種“跨二線”管理辦法。另一方面，放松EF賬戶與境內賬戶的劃轉額度“1倍所有者權益”跨二線劃轉規則，探索EF等賬戶下具有離岸屬性的資金參與境內金融市場的渠道，循序漸進推動在岸與離岸金融市場的銜接。

第二，基于企業所得稅及境外收入免稅等優惠政策基礎，加快“企業出海-投資收益回流”、合格境外合伙人投資便利化等應用場景落地，打造輻射亞洲的跨境投資樞紐。其一，擴大合格境外有限合伙人(OFLP)投資便利，吸引境外資本赴瓊展業，打造外資入境的門戶樞紐。在OFLP管理規則與業務范圍等方面逐步放開限制，以政策優惠吸引國內外金融機構，提高資金入境與投資標的匹配的效率。其二，利用稅收政策優勢引導國內企業設立海南分公司，并以此為基點推動出海及海外經營，形成企業出海-收益回流的資金流轉閉環。在中美貿易關稅壁壘持續及中資企業全球化布局加速的雙重背景下，建立海外經營支點已成為國內企業戰略發展的關鍵環節。根據現行規定，符合要求的海南企業在境外的直接投資所得免征企業所得稅。通過擴大相關政策便利，吸引具備國際化發展戰略的境內企業，優先考慮在海南自由貿易港設立區域性運營子公司，以此為平臺開展全球業務布局。

3.主導推動“全球南方”國家間金融領域全方位互聯互通

展望“十五五”“全球南方”將是實現上述原則和路徑的有力抓手。一方面，中國需以制度型開放為核心，積極參與全球金融治理，增強我國在國際金融治理中的話語權和影響力，推動建設更加公平的國際金融秩序，打造適配新興市場和發展中國家特點的金融合作新范式。另一方面，要切實服務我國高水平對外開放的發展需要，滿足貿易、投資、產業鏈等領域的開放訴求，同時提升我國抵御和應對外部沖擊的能力。第一，推動“全球南方”國家的金融基礎設施互聯互通。金融基礎設施聯通是區域間實現貿易和產業鏈深度融合與攜手提升風險抵抗能力的重要基礎。“十五五”時期，我國應進一步發揮主導和協調作用，積極推動“全球南方”金融基礎設施互聯互通。一是推動“金磚國家”機制在“全球南方”金融合作中進一步發揮積極作用。“金磚合作機制”是廣大“全球南方”群體表達訴求的代表性平臺，我國應在該機制重要功能探索上繼續發揮引領作用。首先，應強化在金磚峰會等公開場合上發聲，提升“全球南方”在國際金融事務中的影響力。其次，要深化新開發銀行(NBD)的發展融資功能，推動擴大成員國規模、增加本幣業務比重，在NDB框架下建立多邊擔保機制、創設大宗商品交易平臺等。再次,要強化金磚國家應急儲備(CRA)的金融安全網功能,積極推動擴大 CRA資金池規模從而匹配擴員下的需求增長，推動在CRA框架內建立多邊本幣清算系統進而降低當下CRA完全依賴美元結算下的風險。最后，要完善金磚國家跨境支付系統(BRICSPAY)并推動其互惠性應用。二是與“全球南方”市場共建聯合融資發展和金融安全保障平臺。首先，可依托現有多邊金融機構平臺設立“全球南方”聯合融資渠道，如通過亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、新開發銀行(NDB)等，實現對相對廣闊的南方國家群體的范圍覆蓋。其次，可在更具針對性的區域合作框架組織下建設區域開發銀行，為相對小范圍的區域金融合作和安全提供有力支撐。

第二，提高“全球南方”投資質量與效率，創新金融市場聯通規則和工具。我國應體系化打造適合南方國家的金融市場聯通規則，并創新完善集合支付清算、貿易融資、開發性金融、普惠金融、風險管理等在內的金融開放合作工具箱，系統輸出我國人民幣流動性、數字金融能力和多邊治理經驗。在此過程中，一是要積極推動南方國家間跨境投資規則制定與銜接。一方面，推廣“滬港通“債券通”“互換通”“中歐通”等重要機制的相關經驗，為“全球南方”提供規則銜接模板，暢通跨境投融資渠道。另一方面，在跨境數據流動、數字貨幣、綠色金融等新興領域提前布局規則制定，降低制度性成本。二是應推動相關國家金融機構針對南方國家設計創新金融產品和服務。如探索普及跨境支付與多幣種錢包、多邊本幣基金等;鼓勵其他南方國家金融機構以人民幣參與綠色債券、轉型債券、熊貓債承銷;鼓勵我國境內金融機構為境外機構提供國際結算、資金交易、全球授信、跨境資金管理等綜合金融服務等。三是建議設立“全球南方”產業基金，可整合南方國家主權財富基金、開發性金融機構與私營資本,探索構建多元資金池,重點投向南方國家新質生產力領域、基礎設施互聯互通、產業升級以及南方國家優勢產業。四是優化投資結構與方式。根據南方國家的政治經濟環境、產業布局和營商條件，合理配置資源，推動投資適度集中、分類施策。鼓勵金融資本與產業資本協同發力，推動以股權投資帶動債權投資、以國企投資帶動民企參與、以實體項目投資帶動配套服務投資，實現資源集聚效應與投資乘數效應的同步提升。

第三，積極推動人民幣跨境投資和結算機制建設。具體來看，一是推動建立和完善區域性貨幣合作體系。東盟中日韓(10+3)“清邁倡議”多邊化機制(CMIM)是典型的區域性貨幣合作體系范例，我國可以參考該形式，主導與更多南方國家建立本幣合作體系。在此過程中需保障機制的有效性和獨立性。二是推動跨境本幣業務體系建設。鼓勵開展與南方國家商業銀行間的本幣授信與拆借業務，擴大人民幣在雙邊與多邊貿易和投資中的使用規模，探索建立多國本幣互認和清算機制，支持構建覆蓋東盟、中亞、非洲等重點區域的多邊本幣支付網絡。三是加快發展離岸人民幣與數字人民幣業務。支持境外人民幣離岸中心拓展清算、融資與投資功能，積極推動數字人民幣在跨境結算中的試點應用，增強人民幣在“全球南方”相關金融基礎設施中的覆蓋力與技術兼容性，打造安全、高效、低成本的多邊支付結算體系。

第四，面向“全球南方”推動金融機構跨境雙向投資經營。既包括吸引南方國家金融機構在我國展業,也包括鼓勵我國金融機構拓展南方國家市場。一方面,積極引入多元化優質外資金融機構。針對“全球南方”設立分層級差異化市場準入機制。2025年1月印發的《關于金融領域在有條件的自由貿易試驗區(港)試點對接國際高標準推進制度型開放的意見》已經推動試點地區在更廣領域、更深層次開展外資金融機構的引入探索。未來，在我國開放高地探索設立“全球南方”金融合作示范區，重點引進區域領先銀行、優質券商機構以及頭部保險、再保險公司，試點更寬松的準入條件和業務范圍、更短的設立審批時限、更便捷的綜合牌照發放流程。另一方面，推動中資金融機構加快面向南方國家布局，護航中企出海。中資企業“出海”已加速駛向發展中國家和新興市場，也隨之帶來了境外 IPO、跨境并購、境外發債、財富管理等多重需求。中資金融機構應加速面向上述國家設立分支機構網絡，拓展業務布局，打造投行、財富管理、資產管理、機構交易等業務生態，積極獲取當地牌照、增資擴股、儲備人才，結合當地需求提供定制化服務。

第五，強化“全球南方”金融監管合作，防范金融風險跨境傳播。開放的同時應注重“全球南方”金融安全。第一，推動南方國家建立金融監管溝通機制，并探索協同金融監管標準。積極推動搭建南方國家央行和金融監管機構協商常態化溝通機制，嘗試建立適合南方國家的金融監管標準，并持續推動在如巴塞爾銀行監管委員會、國際清算銀行(BIS)、國際貨幣基金組織(IMF)、國際證監會(IOSCO)、國際保險監督官協會(IAIS)等國際金融監管體系中標準的制定方面充分考量南方國家訴求。第二，主導推動南方國家間多雙邊金融監管工作具體實施。首先，推動各國金融監管機構之間簽訂監管合作協議。其次，帶領相關國家共同探索金融科技及其在風險管理中的應用，合作建立金融數據和信息共享機制和平臺、聯合壓力測試平臺，建立識別驗證程序，完善跨境資本流動監測。最后，與南方國家合作建立金融風險應急響應機制，高效阻斷金融風險跨境傳播。

4.加速構建高標準自貿協定金融合作機制，推動區域金融協同發展新格局

在當前保護主義抬頭、國際貿易格局加速向區域化和碎片化演變的背景下，亞洲經濟體正面臨前所未有的挑戰，特別是美國推行的對等關稅政策，使亞洲地區成為貿易制裁的主要對象。這一形勢促使區域內各經濟體形成了深化區域經貿合作的強烈共識。

作為區域經濟的重要引領者，中國始終秉持開放包容的發展理念，以更加積極主動的姿態推動區域貿易合作。在頂層設計層面，根據國家“十四五”規劃的戰略部署，中國正著力“構建高標準自由貿易區網絡”.加快推進RCEP、中國-東盟自由貿易協定3.0等重大區域自貿協定的落地實施。同時，中國還將持續“推動商簽更多高標準自由貿易協定和區域貿易協定”，為區域經濟一體化注入新的動力。在貿易實踐層面，中國與區域貿易伙伴間的通關效率、單證標準化等貿易程序優化指標呈現持續改善態勢。通過對2014與2024年貿易數據的對比分析可見，我國出口市場格局已發生結構性調整:傳統核心市場(美國、日本、韓國)在出口總額中的占比呈現明顯下降趨勢，東盟、俄羅斯、印度等市場增長尤為顯著。依托自貿協定開拓新興貿易市場成為當前階段中國對外開放的主要方向。

在“十五五”規劃期間，我國將依托中國-東盟自貿協定3.0版、“一帶一路”等合作倡議，系統推進區域自貿協定升級進程。第一，推動自貿協定從傳統關稅減讓向現代經貿規則轉型，重點突破金融開放與資本市場互聯互通等深層次制度安排。CAFTA3.0將數字經濟、綠色經濟、供應鏈韌性建設等前沿議題納入制度框架，為區域經濟一體化注入了新動能。未來繼續將金融合作議題系統性地納入區域貿易協定框架，或將成為提升區域經濟治理效能的重要突破口。建議在跨境金融便利化、金融機構準入、新金融服務、金融信息處理與傳輸、透明度規則、金融服務例外、特定承諾等方面逐漸形成兼具開放與安全的規則體系。

第二，構建區域貨幣穩定機制，擴大本幣結算規模、完善貨幣互換網絡等措施推動人民幣國際化進程。在當前全球金融格局深刻變革的背景下，發展中經濟體對美元主導的國際貨幣體系的高度依賴問題日益凸顯。隨著美元信用體系波動加劇，新興市場國家正面臨著資本流動劇烈波動、外債風險上升、匯率不穩定等多重挑戰。這種結構性依賴不僅制約了發展中國家的貨幣政策獨立性，更使其在全球經濟周期調整中處于被動地位。因此，推動國際貨幣體系多元化改革，提升新興經濟體在全球金融治理中的制度性話語權，已成為維護全球經濟金融穩定的關鍵議題。建議依托自貿協議框架，加快完善本幣互換、本幣結算機制，同時加快完善人民幣跨境支付系統(CIPS)功能，推動更多新興市場貨幣接入，實現多邊本幣結算體系的良性循環。

第三，實施跨境投融資便利化改革，為自貿協議成員國提供更具吸引力的制度性開放紅利。通過一攬子安排將有效鞏固我國與新興市場的經貿合作基礎，為構建新發展格局提供戰略支點。在現有自貿協定(如RCEP、CAFTA)中增設金融合作專項章節，明確支付清算體系對接、跨境投融資便利化等基礎性制度安排。重點推動資本市場互聯互通，探索建立區域性債券市場互聯互通機制支持境外機構發行熊貓債并投資境內金融產品。

第四，以自貿協定為紐帶，加快推動成員國間的金融基礎設施互聯互通。長期以來，新興市場在金融基礎設施建設方面普遍存在發展滯后的現象。作為新興經濟體的重要代表，中國憑借香港、上海等國際金融中心的集群優勢，在區域內具有顯著的示范效應。推動金融基礎設施資源共享將成為提升區域金融合作效率的關鍵突破口。可通過以下路徑深化金融互聯互通，從基礎設施維度切實推動區域金融一體化進程:在自貿協定框架下協商基礎設施共享機制、建立跨市場流通渠道、推進金融從業資質互認、制定統一的金融數據交互標準等。