十五五期間金融改革方向是什么？

2023 年的中央金融工作會議和二十屆三中全會為后期的金融工作指明目標和方向，其核心任務 部署有望在十五五規劃中延續。基于兩次會議和 2024 年末中央經濟工作會議和 2025 年政府工作報 告、一攬子金融政策以及 7 月政治局會議精神，我認為十五五期間金融改革有望聚焦五個方向， 涉及服務實體、風險治理、資本市場、對外開放、數字化轉型等領域：

1.服務實體：金融供給側結構性改革延續，消費+科創成為核心發力點

金融改革的核心目標之一是“加快建設金融強國”，堅定不移走“中國特色金融發展之路”， 其根本宗旨在于全面提升“金融服務實體經濟”的質效，從而更好地完善和發揮資源配置樞紐的功 能。基于此，十五五期間，金融供給側結構性改革有望進一步深化，通過“優化資金供給結構”，引導更多金融資源流向重點領域，以進一步提升資源配置效率，更加有效地服務國家戰略。截至目 前，中央金融工作會議提出的“五篇大文章”提供了方向指引，國務院辦公廳發布《關于做好金融 "五篇大文章"的指導意見》構建整體制度框架，監管部門出臺配套統計制度提供系統全面的信息支 持，并已圍繞科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融五大領域，出臺了一系列結構 性政策指導和實施方案。與此同時，基于重點領域的結構性貨幣政策工具不斷創新擴容，例如設立 并大幅提升科技創新和技術改造再貸款額度至 8000 億元，新增支農支小再貸款額度 3000 億元，設 立服務消費與養老再貸款額度 5000 億元。擴容后央行結構性貨幣政策工具總額度達 8.3 萬億元， 較此前增長 15.28%。此外，財政金融政策協同力度有望加大，共同推動重點領域融資成本下降。 2024 年以來，財政相繼對設備更新貸款、個人消費貸和服務消費領域經營貸進行 1pct 的貼息，并 將設備更新和技術改造再貸款的貼息比例上調至 1.5pct，消費貸、經營貸貼息已于今年 9 月落地。

在配套制度完善的過程中，消費和科創有望成為十五五期間精準發力的重要抓手，在服務新質 生產力和擴內需中發揮重要作用，亦是銀行提供金融支持的重點方向。 科創領域，一方面，政策層面有望持續優化結構性貨幣政策工具，加力支持科創、消費，另一 方面，完善各領域標準體系和基礎制度，引導資源將重點向國家重大科技任務、科技型中小企業和 “卡脖子”領域傾斜，服務模式將從單一信貸走向“股、債、貸、投”等綜合服務，打造健康產業 金融生態圈。從目前已出臺制度來看，除了強化結構性貨幣政策工具激勵外，科創領域多元化科技 金融支持具體措施也逐步落地，包括將 AIC 擴圍至全國性股份行、股權試點范圍擴大至 18 個城市 所在省份，推進保險資金長期投資改革試點，拓寬科技企業并購貸款范圍、提高并購貸款占比、延 長并購貸款期限，健全債券市場科技板，完善科技創新債券融資支持機制。監管考核方面，適當提 高對科技型企業和普惠小微貸款的不良容忍度，鼓勵銀行設立特色分支機構并給予差異化授權。此 外，社會信用體系建設、增信制度、重點領域融資風險分擔工具和融資機制也處于不斷完善之中， 綜合助力風險管控。

消費領域，供需兩端同時發力。需求端，支持居民就業增收，在生育、教育、醫療等方面提升 消費能力保障，并鼓勵銀行開展合理紓困，提升消費意愿，且服務消費為重點發力方向；供給端， 從消費貸額度、期限等方面支持長期、大額消費需求，加大對服務消費重點領域信貸支持，支持汽 車金融、消金公司等通過債券融資拓寬資金來源，聚焦消費場景創新金融產品和服務，優化支付等 基礎設施體系，改善消費環境等。此外，央行在 2025 年貨幣政策執行報告中提出，要研究適度提升 消費類信貸資產證券化注冊額度，并加快制定中長期消費發展戰略。

2.風險治理：嚴監管、控風險，金融領域立法進程加速

“十五五”期間，金融改革將繼續把“全面加強金融監管”和“有效防范化解金融風險”作為 重中之重，前期工作有望持續推進、力度不減，同時面臨新形勢下的監管創新和風險管控訴求，例 如金融機構數字化轉型下的新型風險以及境外穩定幣立法帶來的機遇與挑戰。 監管層面，從嚴監管導向不變，但面臨數字經濟時代的新需求。中央金融工作會議明確要求“依 法將所有金融活動全部納入監管”，全面強化“機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持 續監管”，堅決消除監管空白和盲區，并“嚴格執法、敢于亮劍，嚴厲打擊非法金融活動”。2023 年初機構改革方案發布，后續消費金融公司管理辦法、非銀行支付機構監督管理條例出臺；上市公 司股東減持、債券市場監管、加快完善；央地監管協同機制以及防范和打擊非法金融活動工作機制 進一步健全；金融消費者保護服務平臺和金融產品查詢平臺建設穩步推進。與此同時，金融監管執 法進一步強化。2023 年 10 月以來，中國人民銀行處罰被監管機構 384 家次；金融監管總局處罰銀 行保險機構 4544 家次；中國證監會處罰責任主體 1311 人（家）次；國家外匯局查處外匯違法違規 案件 1178 起。展望未來，從嚴監管導向有望繼續貫穿十五五期間，并推動監管制度的不斷完善。考 慮到金融機構數字化轉型深化、大模型應用加速、境外穩定幣立法對跨界業務帶來的影響，監管制 度完善有望進一步拓展至數字金融領域。

風險防控方面，防范化解地方債務、穩定房地產市場和中小金融機構化險將持續推進，加速 風險出清。自 2023 年 10 月中央金融工作會議以來，防范化解重點領域風險的政策措施加速出臺。 在地方債務領域，出臺了規模達 10 萬億元的一攬子化債方案，通過債務限額置換和專項債資金注 入，穩妥化解存量隱性債務，并動態調整高風險地區名單，嚴控新增債務，推動融資平臺市場化轉 型。在房地產領域，通過白名單制度提供超 7 萬億元融資支持，推進存量商品房收購和城中村改造 以盤活資產，并降低購房首付和利率以釋放需求，同時完善房企資金監管制度，促進市場止跌回穩。 在金融領域，通過兼并重組等方式分類處置中小金融機構風險，發揮存款保險基金處置職能，并強 化宏觀審慎管理以防范風險跨市場傳遞，同時對銀行強化資本監管、補充資本，以提升風險應對能 力。這些措施兼具全面性、精準性和長效性，旨在健全風險早期糾正機制，為十五五時期金融業的 穩健經營和高質量發展奠定基礎。 目前，風險管控已取得一定成效。地方債務層面，2024 年至今，地方政府特殊再融資專項債累 積發行超 4 萬億元，此外，置換債券發行利率下降，實現高息債務低息化；融資平臺改革轉型邁出 重要步伐，截至今年 6 月末，融資平臺數量較 2023 年初下降超過 60%，金融債務規模下降超過 50%， 總體風險大幅收斂。房地產領域，截至 2025 年 8 月，商品房銷售面積、銷售額均同比-4.7%，好于 去年同期，70 城住宅價格指數降幅持續收窄。目前，房企境內信用債（不含展期）的余額違約率穩 定在 5.4%左右，上升幅度已收窄。金融機構領域，根據央行最新披露，高風險銀行資產占比已壓降至 1.78%的歷史較低水平，目前存量高風險銀行仍主要集中于農村中小金融機構，中小銀行并購重 組加速推進，上半年 79 家村鎮銀行實現退出，已接近去年全年水平。預計十五五期間相關措施將持 續落實，加速風險出清。與此同時，隨著人工智能的興起， 數字化手段有望在“對風險早識別、早 預警、早暴露、早處置” 發揮重要作用。

此外，十五五期間金融法制建設有望加快完善。中央金融工作會議提出要加強金融法治建設， 及時推進金融重點領域和新興領域立法，為金融業發展保駕護航。目前，國常會已討論并原則通過 《銀行業監督管理法》修訂草案，決定提請全國人大常委會首次審議，《金融穩定法》與《反洗錢 法》已進入全國人大常委會會議第二次審議階段。《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險 法》、《信托法》以及《國有金融資本管理條例》等正在加快制定或修訂。

3.資本市場：投融資綜合改革持續深化，貫徹落實新國九條

十五五時期是資本市場邁向高質量發展的關鍵階段，圍繞新國九條開展的資本市場改革開放有 望進一步深化，以鞏固十四五成果。十四五時期特別是 2024 年《關于加強監管防范風險推動資本市 場高質量發展的若干意見》（即新“國九條”）以來，證監會會同有關方面構建了“1+N”政策體 系，系統性重塑了資本市場的基礎制度和監管邏輯，聚焦防風險、強監管和促高質量發展推行改革， 具體措施包括推動中長期資金入市、配合中國人民銀行推出結構性貨幣政策工具以穩定市場、從嚴 打擊財務造假和操縱市場等違法違規行為、優化退市機制、提升上市公司質量、大規模分紅回購， 推動公募基金改革以形成“回報增-資金進-市場穩”的良性循環，以及出臺“科創八條”、“并購六 條”、《支持科技企業融資服務高質量發展十六條措施》、科創板“1+6”改等政策支持新質生產力 發展。總體來看，多層次資本市場改革成效顯著。

展望十五五時期，資本市場建設有望在鞏固市場回穩向好態勢、健全穩市機制并加強預期引導 的基礎上，以深化投融資綜合改革為牽引，加快推進新一輪資本市場改革開放，不斷增強市場的吸 引力和包容性，積極倡導長期投資、價值投資、理性投資理念。潛在的措施包括：（1）健全多層次 資本市場體系，進一步深化制度改革，增強市場功能，尤其重視支持發展新質生產力的政策安排； （2）提升上市公司質量和投資價值，強化市值管理，加快培育壯大長期資本、耐心資本、戰略資本， 完善中長期資金入市機制；（3）進一步健全股票、債券、衍生品、跨境監管等資本市場重點領域法 律制度，完善立體化追責體系，嚴厲打擊財務造假、市場操縱、內幕交易等違法違規行為，堅持“零 容忍”執法，強化投資者保護；（4）穩步擴大資本市場高水平制度型開放，拓展跨界互聯互通，優 化合格境外投資者制度，支持境外優質企業回歸 A 股；（5）提升科技賦能水平等等。

4.對外開放：推進高質量、更深層次金融開放，加速國際化進程

十四五對外開放成果顯著。十四五期間，我國金融業對外開放實現了從“管道式”開放向“全 方位、制度型開放”的深刻轉型，穩步推進國際金融中心建設，核心措施包括全面取消銀行、證券、 保險等領域的外資持股比例限制，持續拓展“跨境理財通”、“互換通”及債券通“南向通”等市 場互聯互通機制，并不斷優化 QFII/RQFII 投資范圍與流程。同時，通過在上海臨港新片區、粵港 澳大灣區等區域實施高水平開放試點，推動跨境貿易投資便利化，并落實外資國民待遇，營造公平 競爭的營商環境。這些舉措吸引了眾多國際頂級銀行、保險和資管機構在華設立獨資或控股實體，顯著提升了人民幣金融資產的國際吸引力，增強了我國金融業的全球輻射力。其中，2025 年陸家嘴 論壇宣布的“八項舉措”進一步指明了開放的新方向，聚焦風控、人民幣國際化、跨境資金流動和 服務實體經濟。具體措施包括：設立銀行間市場交易報告庫和個人征信機構，旨在構建穿透式監管 和完善信用基礎設施，為更高水平開放筑牢風控基石；通過設立數字人民幣國際運營中心、發展自 貿離岸債和推進人民幣外匯期貨交易，為人民幣國際化注入新動能，拓展其作為結算、融資和儲備 貨幣的功能；而在上海開展離岸貿易金融服務試點、優化自由貿易賬戶功能及先行先試結構性貨幣 政策工具，則致力于破解跨境資金流動的瓶頸，精準引導金融資源服務實體經濟。

展望“十五五”，中國金融開放將邁向更高質量、更深層次的新階段。潛在的措施包括從通 道開放邁向制度型開放，深度對接國際高標準經貿規則；以數字人民幣和離岸市場建設為核心，深 化人民幣國際化進程；構建與高水平開放相匹配的宏觀審慎管理體系，確保開放進程安全可控；推 動開放政策系統賦能綠色金融、科技創新等實體經濟關鍵領域；并將自貿區、大灣區的成功試點經 驗加速全國推廣，最終形成全方位、多層次、寬領域的金融開放新格局。

5.數字化：新一輪金融科技規劃將制定，以適應數字經濟和 AI 發展新變局

十四五以來，中國金融科技與金融業數字化轉型政策體系持續完善，成果顯著。政策層面，央 行先后出臺《金融科技發展規劃（2022-2025 年）》，明確金融數字化轉型的總體思路與八大重點 任務，推動從“立柱架梁”邁向“積厚成勢”新階段；原銀保監會發布《關于銀行業保險業數字化 轉型的指導意見》，要求構建數字金融新格局；國務院及多部委聯合推出《“數據要素×”三年行 動計劃（2024—2026 年）》，將“數據要素×金融服務”列為核心行動。中央金融工作會議（2023 年）首次將“數字金融”納入“五篇大文章”，凸顯其戰略地位。成果方面，金融機構數字化投入 持續擴大，持牌機構成為主導力量，其中，2024 年 21 家上市銀行金融科技相關投入合計 1949 億 元，此外，目前有 14 家上市銀行擁有控股金融科技子公司；產業數字金融、智能投顧、數字人民幣 試點等領域取得突破，AIGC 技術加速應用于營銷、風控等場景，提升服務效率與普惠性。

展望“十五五”，新一輪金融科技規劃即將制定，銀行金融科技與數字化轉型將深化發展，以 適應人工智能發展趨勢，完善與數字經濟相匹配的數字金融體系。2025 年 6 月在國家數據局舉辦的 新聞發布會上，央行科技司副司長周祥昆表示央行將研究制定新階段金融科技發展規劃，出臺深化 運用金融科技推動金融數字化智能化轉型的政策文件，會同國家數據局開展“數據要素 x”試點， 引導金融機構在安全合規前提下，發揮金融海量數據和多元應用場景優勢，增強數據基礎能力和底 座支撐，激活做好金融“五篇大文章”的數據引擎。我們預計未來階段銀行業的數字化轉型將更注 重技術 應用與 業務 融合，如 AIGC 在智 能投研 、合 規監 管等場 景的深 度賦 能，以 及 央行數 字貨幣 （CBDC）、監管科技（RegTech）的探索推廣，進一步助力金融強國建設與新質生產力培育。