國企改革歷程、考核指標體系及細分領域推進進度如何？

央國企改革初見成效，公益類企業分類深化改革開啟。

1.國企改革歷程回顧

國有企業作為中國特色社會主義經濟發展的“頂梁柱”，不僅為中國經濟穩定發展提供了必要 的支撐，同時在穩就業、保障經濟增長和促進社會公平中發揮重要作用，也是維護中國經濟獨立 和國家安全的重要保障。改革開放以來，國有企業改革以其牽涉面廣、錯綜復雜，成為經濟體制 改革的中心環節和重點、難點。 回顧國企改革這四十五年的歷程，我國國企改革采取了積極穩妥、循序漸進的方式，成功地 走出了一條具有中國特色、卓有成效的改革之路。我國國企改革的歷程大致可以分為外部放權讓 利、內部機制轉換、產權制度創新、布局結構調整和全面深化改革等五個階段，這五個階段分別 對應了不同形勢下的改革任務，各自側重于解決不同層面的長期困擾國有企業乃至整個國民經濟 發展的主要矛盾和問題。

2.從央企考核指標體系變化看央國企全面深化改革

黨的十八大以來，黨中央高度重視和全面統籌國有企業深化改革和創新發展，尤其是通過實 施國企改革三年行動，推動國企得到系統性重塑和整體性重構，國有企業市場競爭力顯著提升， 在穩增長、調結構、促創新、穩就業、保民生中凸顯其戰略支撐作用，為我國有效應對復雜的國 際形勢和艱巨的發展任務，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格 局發揮了重要作用。 隨著全面深化改革的推進，央國企改革也進入深水區。2023年6月，中辦國辦聯合印發《國 有企業改革深化提升行動方案（2023—2025 年）》，標志著繼國企改革三年行動之后的新一輪 改革正式啟動。2024 年 1 月，國務院出臺《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》，明 確完善國有資本收益上交機制，優化調整國有資本結構，管理好廣義財政的“四本賬”；國務院國 資委表示進一步研究將市值管理納入中央企業負責人業績考核；國資委召開中央企業、地方國資 委考核分配工作會議，明確提出：推動“一企一策”考核全面實施，全面推開上市公司市值管理考 核。

回顧 2020 ～ 2024 年間國務院國資委召開的中央企業負責人會議，中央企業考核指標體系 先后經歷了三次變化。 2020 年，提出了“兩利三率”的考核指標體系。其中，“兩利”分別指凈利潤、利潤總額， “三率”分別指資產負債率、營收利潤率、研發經費投入強度。與 2019 年國務院國資委修訂的 《中央企業負責人經營業績考核辦法》相比，將營收利潤率、研發經費投入強度納入考核指標， 一方面強調了經營效率，另一方面突出了科技創新對高質量發展的驅動與引領。 2021 年將指標體系擴充為“兩利四率”，在“兩利三率”的基礎上增加了全員勞動生產率 指標，目的在于提高生產效率。 2023 年，針對部分央企存在的回報水平不優、盈利質量不高、市場競爭力不強、創新能力 不足等短板，國資委進一步將考核指標體系調整為“一利五率”，具體來看：一是用凈資產收益 率替換凈利潤指標，反映了國資監管的重點逐漸從資本回報數量向資本回報質量轉移；二是用營 業現金比率替換營收利潤率指標，反映了對收益“含金量”的重視和收益實現中風險因素的考量。 2024 年，總體保持“一利五率”目標管理體系不變，有利于企業管理的持續性和穩定性。

具體目標上，2023 年“一利五率”考核的具體要求為“一增一穩四提升”，與 2022 年的“兩增 一控三提高”變化不大，主要是： “一增”指確保利潤總額增速高于全國 GDP 增速，力爭取得更好業績；“一穩”指資產負 債率總體保持穩定；“四提升”指凈資產收益率、研發經費投入強度、全員勞動生產率、營業現 金比率四個指標進一步提升。 到了 2024 年，雖然總體保持“一利五率”目標管理體系不變，但具體要求的表述變為“一利穩 定增長，五率持續優化”： “一利穩定增長”指效益穩步提升，利潤總額、凈利潤和歸母凈利潤協同增長；“五率持續 優化”指凈資產收益率、全員勞動生產率、營業現金比率同比改善，研發投入強度和科技產出效 率持續提高，整體資產負債率保持穩定。

3.分類推進國企改革，公益類企業注重公共服務效率

2015 年發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》，提出根據國有資本的戰略定位和發 展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。針對不同類型的國有企業，實行不同的國資監管機制、混合所有制改革方案、公司治 理機制以及國有經濟戰略性調整方向等，再有針對性地、差別化地推進。之后，《關于國有企業 功能界定與分類的指導意見》以及《中央企業功能界定與分類實施方案》陸續出臺。到 2017 年 底，國資委監管的央企層面功能界定與分類工作完成，76 家中央企業完成全部子企業分類，各地 國資委也全面完成了所監管的一級企業分類。 根據《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，公益類國有企業以保障民生、服務社會、 提供公共產品和服務為主要目標，必要的產品或服務價格可以由政府調控；要積極引入市場機制， 不斷提高公共服務效率和能力。可以看出，供水、供電、供氣、以及垃圾處理等領域的國有企業 均屬于公益類國有企業。在這些領域，文件也明確了要進行分類施策。

電網：肩負能源轉型使命，央國企重要性不言而喻

全社會用電需求持續上漲。2024 年 1 月，國家能源局發布 2023 年全社會用電量等數據。2023 年 全社會用電量 9.22 萬億千瓦時，同比增長 6.7%，2018-2022 年，全社會用電量持續增長，年均 復合增長率為 6.14%。工業、交通、建筑等領域碳達峰主要通過電氣化來實現，全社會用電量將 持續保持較快增長。1 月 30 日，中國電力企業聯合會發布《2023-2024 年度全國電力供需形勢分 析預測報告》指出，預計 2024 年全年全社會用電量 9.8 萬億千瓦時，比 2023 年增長 6%左右。 預計 2024 年新投產發電裝機規模將再超 3 億千瓦，新能源發電累計裝機規模將首次超過煤電裝機 規模。 電力需求保持較快增長推動電網建設投資，“十四五”期間全國電網總投資額預計超 3 萬億。 “十四五”期間，國家電網計劃投入 3500 億美元（約合 2.23 萬億元），推進電網轉型升級；南 網建設將規劃投資約6700億元，以加快數字電網和現代化電網建設進程，推動以新能源為主體的 新型電力系統構建。國家電網和南方電網“十四五”電網規劃投資累計將超過 2.9 萬億元，以及 兩大電網巨頭之外的部分地區電網公司，“十四五”期間全國電網總投資預計近 3 萬億元。這明 顯高于“十三五”期間全國電網總投資 2.57 萬億元、“十二五”期間的 2 萬億元。

兩網投資力度不斷加大，推動電網數字化和新能源轉型

國家電網有限公司 2023 年加大電網投資，將超過 5200 億元，再創歷史新高。從 2019 年起，國 家電網已連續四年提高電網投資。年均復合增長率為 3.87%。2022 年國家電網投資額 5012 億元， 同比增加 2.66%。電網投資是穩增長的重要方式，也是逆周期調節的重要環節，既能拉動上下游 產業鏈企業，滿足日益增長的電力需求，又為跨區跨省電力交易提供保證。國家電網董事長辛保 安表示，目前供電總體平穩有序，價格穩定。隨著國家經濟的整體回升向好，用電量還會有一個 較大的增長。預計全網緊平衡、局部有缺口、互濟能保供。 南方電網近些年電網投資較波動，整體呈現出上漲的趨勢。2022 年，雖然南方電網的電網完成投 資額為 895 億元，較前幾年有所下降，但根據“十四五”的規劃，在未來的四年，南方電網的電 網建設投資額很可能增加。“十四五”期間，南方電網電網建設將規劃投資約 6700 億元，所以 “十四五”計劃年均電網投資額約為1340億元，推動以新能源為主體的新型電力系統構建，助力 廣東、廣西、云南、貴州、海南等南方五省區和港澳地區碳達峰、碳中和。 近年來，我國電力系統加快向適應大規模高比例新能源方向轉變。面對能源低碳轉型過程中的挑 戰，基礎設施聯網、補網、強鏈成為必然選擇。未來，將進一步發展分布式智能電網，在關鍵技 術、商業模式等多方面發力，促進源網荷儲更加協調發展。

水務：以國有經濟為主的區域壟斷性質未改變

城鎮供水作為準公共產品，既是滿足人民生產生活用水需求的公益產品，也是需要投入大量 資金、人力進行設施維護和水源凈化的經濟商品。

城鎮供水商業模式及市場格局演變

在改革開放前，我國供水行業都處于政府集中管制中，按照社會公益事業屬性加以管理，形 成了高度統一的政府壟斷管理模式（公建公營）。在這一階段，供水單位一般不以盈利為主要目 的。由于自來水作為產品，高度依賴管網進行轉移，并不適合大量、遠距離運輸，因此城鎮供水 行業具有較強的天然區域壟斷性質，地方水司成為我國城鎮供水最主要的載體。 第二階段，隨著城市化進程的不斷加快，城市人口和用水需求日益攀升，加劇了城市供水系 統的負擔，同時作為一個投資回報周期長的行業，城市供水在單一化的政府管制體制下逐漸面臨 供水效率、管理效率低下等問題。為此，深入推進城市供水行業市場化改革的重要性日益凸顯， 部分城市開始嘗試對水司進行企業化改制。尤其是在2002年，原建設部印發《關于加快市政公用 行業市場化進程的意見》，引入競爭機制，建立政府特許經營制度，鼓勵社會資金、外國資本采 取獨資、合資、合作等多種形式，參與供水設施的建設。

另外 1995 年，原對外貿易經濟合作部發布《關于以 BOT 方式吸收外商投資有關問題的通 知》鼓勵外商通過合作、合資或者獨資的方式建立 BOT 項目公司，投資中國的基礎設施領域，由 此外資企業開始直接投資我國水務行業。同時也正式開啟了我國供水行業在特許經營模式上的探 索。經過近 10 年的探索，2004 年原建設部發布《市政公用事業特許經營管理辦法》，至此形成 了相對成熟的單體特許經營項目，應用領域主要是城建司所管轄的市政基礎設施六項：污水、垃 圾、供水、燃氣、供暖和公交。而后2005年發布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經 濟發展的若干意見》（國發〔2005〕3 號）、2010 年發布的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健 康發展的若干意見》（國發〔2010〕13 號）等進一步促進了社會資本通過各種形式參與到以水務 為代表的公用事業和基礎設施的建設及運營環節中。 第三階段，2014 年以《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》為契機，財政部下發 《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，PPP 的發展進入新階段，由國家發 改委和財政部共同推動，涉及包含水務在內的地方政府公共服務和基礎設施幾乎所有領域。

政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投 資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。2023 年 11 月 8 日，國家發改委、財政部 印發《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知，標志著我國 PPP 發展將進 入新階段。新機制強調遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平。 新機制提出聚焦使用者付費項目；全部采取特許經營模式；合理把握重點領域。隨后 11 月 28 日，發改委發布關于向社會公開征求《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（修訂征求意見稿）》 迅速跟進。

市場主體仍以國有地方企業為主

雖然在市場化過程中大部分水司轉制為企業主體，也通過政策引入眾多私有資本進入水務領 域，但以國有經濟為主的區域壟斷性質并未改變。水務行業在我國工業行業分類中屬于水的生產 和供應業，根據國家統計局數據顯示，2022 年，水的生產和供應業規上企業數量 3556 個，其中 國有控股的 2215 個，占比達到 62.3%。從資產角度來看，2022 年水的生產和供應業規上企業總 資產 2.8 萬億元，其中國有控股的達到 2.3 萬億元，占比達到 83.7%。

從上市公司角度來看，A 股及 H 股上市水務公司中仍是以國有控股的企業為主。其中大部分 是屬地企業通過簽訂特許經營協議或類似的承包協議對屬地（或附近區域）水務項目進行一定的 市場化轉型，如重慶水務、興蓉環境、瀚藍環境等。這主要與早期水務項目的商業模式有關。另 外有少量是通過特許經營或 PPP 等經營方式在非特定范圍內參與水務項目投資，最終成長成為全 國性的重資產環境集團，如粵海投資、首創環保、北控水務集團等。大部分民營企業以技術、裝 備供應等形式參與水務相關項目的運作。

水務及水治理指數（申萬）中共有 53 家上市公司，其中中央國有企業 4 家，以 2024 年 3 月 5 日計，市值 285 億元（市值占比 12%）；地方國有企業 18 家，市值 1440 億元（市值占比 59%）；私營企業 30 家，市值 712 億元（市值占比 29%）。

水務國企分紅意愿強、預期穩定

目前城鎮供水已步入市場成熟期，城鎮化帶來的供水規模的新增速度放緩，優質項目獲取難 度加大，再加上地方水務國有企業普遍以域內發展為主的總體戰略，使得地方水務國有企業資本 開支強度下降。另外，供水行業以成本監審為基礎，“準許成本加合理收益”的水價定價方式， 再加上水價調價周期相對較長，決定了地方水務國有企業的收入及盈利能力保持相對的穩定。相 對穩定的收入及盈利能力，相對較低的資本開支強度，使得地方水務國有企業具有較強的分紅能 力，且預期相對穩定。

我們整理了水務行業部分上市國有企業近五年的股息率以及年度現金分紅比例情況。其中， 重慶水務分紅政策要求的最低分紅比例達到 60%，洪城環境 50%，分紅比例高，興蓉環境、中山 公用、創業環保等近五年分紅比例穩定。