鐵路體制及價(jià)格改革回顧

道阻且長(zhǎng)，行則將至。

1.體制改革：實(shí)行政企分開，明確職責(zé)分工

2013年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，決定實(shí)行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。通過政企分開改革，鐵路行業(yè)進(jìn)一步明確了政府與企業(yè)之間的職責(zé)邊界，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和鐵路企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

公司制三步走，成立國(guó)鐵集團(tuán)

2017年3月，中國(guó)鐵路總公司初步確定改革計(jì)劃分為三步走，第一步是對(duì)中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司等非運(yùn)輸類企業(yè)進(jìn)行公司制改革，第二步是讓全國(guó)18家鐵路局進(jìn)行公司制改革，第三步則是中國(guó)鐵路總公司本身進(jìn)行公司制改革。2019年6月，中國(guó)鐵路總公司改制成立中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司，目前下設(shè)18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司、3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司以及其他多個(gè)公司等，初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)鐵集團(tuán)以鐵路客貨運(yùn)輸為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營(yíng)；同時(shí)負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，統(tǒng)籌安排路網(wǎng)性運(yùn)力資源配置，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的公益性運(yùn)輸任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)運(yùn)輸收入清算和收入進(jìn)款管理。“網(wǎng)運(yùn)合一”高度融合的經(jīng)營(yíng)管理體制使得路網(wǎng)的壟斷性與運(yùn)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)性、路網(wǎng)的公益性與運(yùn)營(yíng)的商業(yè)性相互交織、相互掣肘，“網(wǎng)運(yùn)分離”可能成為未來(lái)改革方向。

深化混合所有制，推動(dòng)股份制改造

鐵路資產(chǎn)資本化、股權(quán)化、證券化取得實(shí)質(zhì)性成果。1）推動(dòng)高鐵主營(yíng)業(yè)務(wù)板塊、專業(yè)運(yùn)輸板塊和鐵路工業(yè)及科創(chuàng)板塊優(yōu)質(zhì)企業(yè)股改上市。2020年以來(lái)，京滬高鐵、鐵科軌道、金鷹重工、中鐵特貨、哈鐵科技先后成功上市；大秦鐵路成功發(fā)行可轉(zhuǎn)債。2）推動(dòng)國(guó)鐵資本和社會(huì)資本融合發(fā)展。國(guó)鐵集團(tuán)還分層分類組建了“國(guó)鐵吉訊”“中鐵順豐”“中鐵京東”等混合所有制企業(yè)，從而通過引入戰(zhàn)略投資者來(lái)拓展市場(chǎng)。截至2023年末，國(guó)鐵集團(tuán)下屬8家上市公司資產(chǎn)合計(jì)值約占國(guó)鐵集團(tuán)總資產(chǎn)的6.2%，國(guó)家鐵路資產(chǎn)證券化率仍有進(jìn)一步增長(zhǎng)空間。

體制改革：開放投資與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)， “有形門”已被拆除

2013年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》中提出，“推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金。向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路”。  2015年7月，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》中提出，“全面開放鐵路投資與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。積極鼓勵(lì)社會(huì)資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，列入中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國(guó)家批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項(xiàng)目，除法律法規(guī)明確禁止的外，均向社會(huì)資本開放”。

2021年3月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》中提出，“分類分層建設(shè)。干線鐵路由中央與地方共同出資，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司發(fā)揮主體作用，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，效益預(yù)期較好的項(xiàng)目要積極吸引社會(huì)資本參與。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項(xiàng)目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式”。

積極拓寬融資渠道， “玻璃門”問題逐步解決

多方式多渠道籌集建設(shè)資金，逐步消除社會(huì)資本融資壁壘。“十三五”期間地方政府和企業(yè)對(duì)鐵路的基本建設(shè)投資累計(jì)完成11397億元，年均達(dá)2279億元，較“十二五”期間增長(zhǎng)111.2%，出資比例從“十二五”末的26.7%增長(zhǎng)至“十三五”末的41.2%，投入資金量和所占比重明顯提高，其中投入地方鐵路項(xiàng)目累計(jì)達(dá)2001億元，較“十二五”期間增長(zhǎng)3.1倍，有力推動(dòng)了地方鐵路項(xiàng)目建設(shè)。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好社會(huì)資本投資鐵路項(xiàng)目示范工作的通知》，決定在鐵路領(lǐng)域推出一批社會(huì)資本投資示范項(xiàng)目；2022年1月，我國(guó)首條民營(yíng)控股高鐵—杭紹臺(tái)鐵路開通運(yùn)營(yíng)，其中民營(yíng)聯(lián)合體占股51%；項(xiàng)目采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）模式運(yùn)作，PPP合作期限為34年，其中建設(shè)期4年，運(yùn)營(yíng)期30年，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可獲得鐵路運(yùn)輸收入與多元開發(fā)收入等，并設(shè)置了“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制。

2.價(jià)格改革：優(yōu)化調(diào)整鐵路運(yùn)價(jià)體系

我國(guó)鐵路客貨運(yùn)價(jià)政策主要依據(jù)《鐵路法》《價(jià)格法》《中央定價(jià)目錄》、國(guó)家發(fā)展改革委（原國(guó)家計(jì)委）有關(guān)文件以及省級(jí)地方定價(jià)目錄等規(guī)定，根據(jù)運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品的不同，實(shí)行不同的價(jià)格政策。貨運(yùn)方面，鐵路貨運(yùn)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)相結(jié)合的管理模式，其中煤、石油、糧食、化肥品類整車貨物實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。客運(yùn)方面，普通旅客列車硬座、硬臥票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；高鐵動(dòng)車組列車票價(jià)、普通旅客列車的軟席票價(jià)由鐵路運(yùn)輸企業(yè)依法自主制定。 2021年3月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》提出，“進(jìn)一步理順鐵路運(yùn)價(jià)體系，完善客運(yùn)票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，健全貨運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制”。

完善客運(yùn)票價(jià)浮動(dòng)機(jī)制

高鐵市場(chǎng)化票價(jià)機(jī)制或?qū)⒂油晟啤?020年以來(lái)，先后有京滬高鐵、廈深高鐵、成渝高鐵、南廣高鐵、京廣高鐵京武段等多條線路實(shí)行了市場(chǎng)化票價(jià)機(jī)制。2024年6月15日起，京廣高鐵武廣段、杭深鐵路杭甬段和滬昆高鐵滬杭段、杭長(zhǎng)段4條高鐵上運(yùn)行的時(shí)速300公里及以上動(dòng)車組列車，由原來(lái)的固定、單一票價(jià)機(jī)制優(yōu)化調(diào)整為靈活折扣、有升有降的市場(chǎng)化票價(jià)機(jī)制；調(diào)整后，對(duì)一些停站較多、方便沿線旅客的列車車票進(jìn)行較大幅度打折，最低折扣5.5折、較原票價(jià)低34%；對(duì)一些旅速較快、長(zhǎng)期供不應(yīng)求的列車車票不打折，較原票價(jià)高20%。建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的票價(jià)機(jī)制，有利于提升鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平。

健全貨運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制

鐵路貨運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制有望愈加有效。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于深化鐵路貨運(yùn)運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化改革等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2017〕2163號(hào)），自2018年1月1日起，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的整車運(yùn)輸各貨物品類基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)不變，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以以國(guó)家規(guī)定的基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)為基礎(chǔ)，在上浮不超過15%、下浮不限的范圍內(nèi)，根據(jù)市場(chǎng)供求狀況自主確定具體運(yùn)價(jià)水平。同時(shí)，自2018年1月1日起，我國(guó)鐵路貨運(yùn)開始執(zhí)行《鐵路貨物運(yùn)輸進(jìn)款清算辦法（試行）》（鐵總財(cái)〔2017〕333號(hào)），以承運(yùn)企業(yè)為核算主體，對(duì)以貨運(yùn)裝車為主的鐵路運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)生積極影響。收入端扣除鐵路建設(shè)基金等費(fèi)用外全部計(jì)入承運(yùn)企業(yè)收入，而成本端則相對(duì)固定，按照規(guī)定計(jì)費(fèi)方式向過路局支付機(jī)車牽引費(fèi)、線路使用費(fèi)、車輛服務(wù)費(fèi)、到達(dá)服務(wù)費(fèi)和綜合服務(wù)費(fèi)等。收入端運(yùn)價(jià)折扣直接影響承運(yùn)企業(yè)收入，由單一重視提高運(yùn)量向量?jī)r(jià)均衡轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，避免鐵路貨運(yùn)需求下滑時(shí)，非理性降價(jià)對(duì)毛利率的影響。